重大危机中的社会组织治理能力提升
朱俊庆
[摘要]通过分析新冠肺炎疫情期间湖北红十字会的“实然”表现，发现在公共卫生应急管理中，作为社会组织的红十字会理应承担“完成人民政府委托事宜”的法定职责，但由于机构能力不足等现实问题的存在，红十字会一度陷入信任危机。以湖北红十字会为例，社会组织治理能力的提升存在应然与实然、实际作用和社会期望之间的“双重差距”。促进职能转变、优化组织结构、推动流程再造，是提升社会组织自身治理能力的关键。同时，社会组织要注重自身可信形象的塑造。应对重大危机需要多方主体协同共治，人们需对社会组织抱以合理诉求。
[关键词]社会组织治理能力治理体系红十字会
[中图分类号]D632.9[文献标识码]A[文章编号]10019596（2020）060005-06
一、现实思考与问题的提出
党的十九大强调要发挥社会组织作用，实现政府治理和社会调节、居民自治的良性互动。党的十九届四中全会指出，要健全社会组织制度在内的党的全面领导制度，发挥社会组织的作用，构建基层社会治理新格局。从宏观上来看，现代社会主要有国家组织、经济组织和社会组织三大类型[1]。早在2012年，官方文件明确强调：中国红十字会是有着“三重赋权”的重要社会组织，一是政府赋权，二是国际红十字运动赋权，三是社会公众赋权[2]。法律明确规定，中国红十字会总会具有社会团体法人资格，地方各级红十字会、行业红十字会依法取得社会团体法人资格[3]。
由此可见，中国红十字会是我国重要的社会组织，那么在公共卫生应急管理中，社会组织理应发挥怎样的作用？在此次新冠疫情期间，社会组织又实际发挥了怎样的作用？社会组织在“应然”作用和“实然”表现之间的差距有多大？社会组织又应如何回应社会期望？突发疫情考验着国家治理能力和治理体系，本文以疫情期间湖北红十字会事件为小切口，尝试分析深陷舆论漩涡的湖北红十字会为何负面事件频发？面对疫情期间的社会期望，作为社会组织的湖北红十字会为何难以有效回应？其在职权分配和权能结构之间存在怎样的不平衡？这是一个组织制度问题，还是一个技术问题？身陷“塔西佗陷阱”的湖北红十字会又将如何实现在公共卫生应急管理中提升治理能力？以此来回应社会组织治理能力现代化的大问题。 二、案例阐述与“差距”剖析
（一）作为社会组织的红十字会发展
改革开放以来，我国社会组织的发展经历了恢复发展阶段（1978—1997年）、探索发展阶段（1998—2011年）、全面发展阶段（2012年至今）三个阶段，逐步形成国家与社会共治的治理模式[4]。作为重要的社会组织，红十字会的发展由来已久，我们不妨从中国红十字会的历史发展中寻找红十字会当前的功能定位。中国红十字会成立于1904年，是我国统一的红十字组织，是从事人道主义工作的社会救助团体，是国际红十字运动的重要成员[5]。湖北省红十字会成立于1916年，新中国成立后，在中国红十字会的指导下开展工作，充分发挥其在人道领域的政府助手作用[6]。
2017年是我国红十字会改革发展的重要里程碑。新修订的《中华人民共和国红十字会法》于2017年5月8日开始执行，该部法律通过完善法定职责，进一步拓展了红十字会的核心业务范围，尤其是通过了“协助人民政府开展与其职责相关的其他人道主义服务活动”这条兜底性的法定职责，为今后红十字会承担更多人道主义服务活动提供了法律依据。而且通过了“依照国际红十字和红新月运动的基本原则，完成人民政府委托事宜”等职责规定，实现政府对红十字会的特别赋权。这都表明：红十字会与政府之间有着不同于一般社会组织的特殊关系，体现了“中国红十字会是党和政府在人道工作领域的助手和联系群众的桥梁纽带”的政治定位[7]。XUEHUI学会2020年第6期2020年第6期重大危机中的社会组织治理能力提升XUEHUI
（二）湖北红十字会的组织体系与机构设置
1.从湖北红十字会自身的组织结构来看。2001年5月，湖北省红十字会由省卫生厅代管改为省政府分管领导联系，会长由省政府分管副省长兼任。湖北红十字会设置省红十字会机关，机关内设4个正处级机构，下设3个公益一类事业单位①。据中国新闻周刊报道，疫情期间，湖北省红十字会实际在岗21人。按照红十字会法定的组织原则，上级红十字会指导下级红十字会工作。武汉市红十字会总编制人数13人，在职实有人数12人②。2017年新修订的《中华人民共和国红十字会法》第一章第五条明确规定：各级人民政府对红十字會给予支持和资助，保障红十字会依法履行职责，并对其活动进行监督。
2.从整个疫情防控体系来看。湖北红十字会是湖北省新型冠状病毒感染的肺炎疫情防控指挥部的成员单位之一，在指挥部的统一领导下工作。湖北红十字会在指挥部设置了1名联络员，联络员起到红十字会和指挥部间的协调、传递作用。疫情期间，民政部指定湖北省红十字会、省慈善总会、省青少年发展基金会、武汉市慈善总会、市红十字会5家牵头，接收社会捐赠款物。1月20日，武汉市成立“新型冠状病毒感染的肺炎疫情防控指挥部”，武汉市红十字会在市指挥部统一领导下开展工作。
（三）疫情之下社会组织治理能力的“双重差距”
社会组织发展过程中的核心能力主要包括：①合作能力，指与其他社会主体的合作能力;②筹资能力，即向社会寻求资金支持的能力;③公信能力，即社会组织提供服务的过程中民众对社会组织的认可度[8]。本文将社会组织治理能力界定为：社会组织在发展过程中根据本组织的性质和宗旨，链接内外部资源，与政府和其他社会组织协同发展，共同为社会公众提供公共物品和服务的能力。本文主要考察重大危机中湖北红十字会自身的内部管理能力和与政府乃至公众等外部主体的协同共治能力。
通过对红十字会发展的历史回顾和最新的法律制度，探究红十字会的“应然”作用，通过对疫情期间湖北红十字会乃至武汉红十字会的实际情况，分析红十字会的“实然”表现，从而发现红十字会治理能力的不足，探究疫情之下社会组织治理能力在“应然”与“实然”以及实际表现与公众期望之间的“双重差距”。
1.“实然”作用未达到“应然”标准。从央视等官方媒体报道来看，疫情期间，湖北红十字会治理能力存在严重不足。首先，职责权限不清晰。一方面，民政部指定5家机构接收捐款赠物，湖北红十字会与其他社会组织之间的权责并未划清;另一方面，行为主体拥有的权力与其担负的职能不一致[9]，湖北红十字会与“疫情防控指挥部”之间的关系并未理顺。湖北红十字会在整个疫情领导小组中的职责配置不尽合理，具体表现为医疗类物资由指挥部统一调度使用，湖北红十字会拥有其他类物资的调拨权力，但仍需请示指挥部批准，这大大延误了周转和调拨效率。其次，权能结构不平衡。疫情初期，湖北红十字会接收了来自社会的大量捐赠款物，但人员不足导致机构能力严重不足，物资调度饱受诟病。最后，组织机动性不足。部门分工的组织结构相对僵化，应对突发事件反应不够及时，信息公开也不够及时、有效，宣传和公关能力不足，缺乏对社会及时、有效的回应，这都阻碍了治理能力和治理效率的提高。湖北红十字会在国家治理体系中存在一定的“缺位”和“错位”。
2.实际表现与公众期望之间产生巨大落差。管理学中的期望理论指出：当现实滞后于期望或无法满足期望时，人们便会产生负面情绪。突发的疫情增加了人们对红十字会的主观期望，而红十字会的实际表现则直接引发公众质疑，同时由于民众忽视了红十字会的实际能力，也使得疫情中的社会期望与湖北红十字会的实际表现之间差距过大，这也直接或间接地导致了对红十字会相关人员的问责。2月4日，湖北省纪委监委公开通报，依据《中国共产党问责条例》《中国共产党纪律处分条例》《行政机关公务员处分条例》等规定，对相关负责人依纪依规处理[10]。尽管湖北省纪委监委对相关责任人员进行了依纪依规处理，但是公众对红十字会的信任危机已经形成，在后续的疫情防控中，红十字会社会救助作用的发挥面临严重考验。
三、社会组织治理能力与治理体系的理性思考
（一）组织公信力：社会资本与公众信任
疫情是对社会组织治理体系和治理能力的一次大考，社会组织的治理能力与可供动员和利用的社会资源密切相关。帕特南指出，社会资本是指社会组织的特征，诸如信任、规范以及网络，它们能够通过促进合作行为来提高社会的效率[11]。而公民信任将直接影响社会组织存在的“合法性”。此次事件对湖北红十字会“影响深远”，此前的“郭美美事件”曾引发中国红十字会信任危机，而一个大的社会组织声誉恢复大概需要6年，这包括公众认知的变化。处于风口浪尖的湖北红十字会已经深陷“塔西佗陷阱”，从长远看，湖北红十字会对于自身在此次抗疫中所暴露出的问题和不足，还需要全盘审视，着力提升社会组织的公信力[12]。新的阶段，只有重新整合社会资源，强化工作机制和能力建设，加强社会预期管理，防止单个组织的信任危机的蔓延，重塑组织公信力，才能加快恢复红十字会的声誉。
（二）从普遍到个例：红十字会的一般性与特殊性
从组织理论来讲，组织设置的目的是通过制度建立组织，以降低交易成本。2017年新修订的法律对红十字会的组织设定予以明确规定，县级以上地方按行政区域建立地方各级红十字会，根据实际工作需要配备专职工作人员。由于统一的编制管理，红十字会组织设置具有固定性和稳定性的特点。但是突发事件不可预测，不可能像常态化的社会问题那样被持续观察，任何国家和组织都难以准确预测新冠疫情发生的时间和规模，更不可能完全阻止疫情的发生和扩展。突发事件的后果不仅取决于事件本身，更受到国家整体治理能力的影响。因此，充分立足于社会科学和公共管理学科对湖北红十字会进行分析，其常态化的组织设置和机构能力难以应对疫情防控要求。
当前，我国社会组织参与应急管理普遍面临缺乏常设性的政社协调机构、缺乏规范性的制度设计等问题，虽然伴随着重大突发事件应急管理经验的积累，非政府组织（Non-Goverment Organization，NGO）参与也经历了“无参与—放开参与—有序参与”的过程[13]，但总体来讲，社会组织参与突发公共事件应急管理的成效并不显著[14]。红十字会既不是政府的一个组成部门或者下属事业单位，又不同于共青团、妇联等党领导下的人民团体，它既是国内的一个社团组织，又要遵守国际红十字会的章程[15]。红十字会的功能定位决定了红十字会既需要政府予以保障和监督，又要根据自己的章程独立自主工作。红十字会存在社会组织的一些固有缺陷，但也有自身的优势，应该从自身的特殊性寻找问题解决的突破口。红十字会的法定职责决定了在面对社会公共危机时理应挺身而出，那么在遇到重大公共突发事件时，红十字会该如何明确自身在国家公共卫生应急管理体系中不同于一般社会组织的职责定位，值得反思。
四、提升社会组织治理能力的对策
（一）以机制建设促进职能转变，在职能转变中实现机制建设
首先，构建系统的应急管理机制。应急管理机制是各项应急救援工作高效开展的保证，应当建立贯穿预防、监控、应对、处理等环节的突发事件应急管理机制[16]。其次，完善组织监督管理机制。关于红十字会的职能设定，有明确的法律规定，但是在职能限定之后监督问责机制仍不完善。建立公开、透明且受社会监督的社会组织规范机制，对于提升社会组织治理能力和回应社会期望至关重要。最后，健全红十字会的物流管理机制。建立从捐赠到入库，再到分配使用的高效衔接体系。同样，处于疫情之中，杭州红十字会保证当天货量当天运出，其高效运转克服了红十字会仓库小、疫情期间货量大的问题。从捐款资金，到物品数量，线上实时更新，结果立现。受经济发展水平和地区发展差异的影响，湖北红十字会的治理能力或将受限，这与其历史发展密切相关，但杭州红十字会的表现至少为其内部机制的建立提供了样板。
（二）用权力划分优化组织结构，在结构优化中实现协同共治
组织的职能配置决定组织的机构设置。疫情中，红十字会能力不足问题突出。常态化的组织设置在面对突发疫情时，人员编制不足成为最大的短板，但人员编制是在部门设置之下进行的，因而红十字会的组织结构优化成为制约其治理能力有效发挥的关键所在。《中国红十字事业发展规划纲要（2020-2024年）》对新一阶段红十字会建设提出了客观要求，即：构建高效、透明、规范的管理体制和运行机制。县级以上红十字会要依法、依章程按期换届，依法设立监事会，建立理事会决策、执委会执行、监事会监督的新型治理结构[17]。以此为契机，红十字会要着眼于打造“一体化”救援模式，加强与社会相关部门和救援力量的协调配合，实现信息共享和跨部门合作[18]，切实履行好“协助人民政府开展与其职责相关的其他人道主义服务活动”，以形成社会救援整体合力。同时，理清权力的归属和运行之间的关系，着重将党建引领纳入组织建设，把党的领导优势转化为红十字会的组织优势，将党的動员能力转化为组织的治理能力，实现机构设置的调整和优化。
