新中国七十年来农地产权结构变迁及展望
李燕
[摘要]新中国七十年来，在不改变所有制的前提下，中国的农地产权结构发生了巨大的变化，农地产权结构从最初的单一所有权变为所有权与使用权相分离，到近年来又变为所有权、使用权以及经营权三权相分离。中国农地产权结构的变迁将有利于农地经营规模的扩大、农民收入的提高。未来中国农地产权结构仍呈现出不断细化的特征。
[关键字]新中国成立七十年;农地产权结构;展望
[中图分类号]F326? ?[文献标识号]A? ?[文章编号]1009-0169（2019）11-0020-05
引言
农地产权制度和产权结构不是固定、僵化和一成不变的，随着技术和社会经济条件的变化，各种产权的分离组合关系都会改变。因此，一个社会土地产权的结构是动态的，是会随着技术和社会经济的发展而不断演进的[1]。
中国在计划经济体制下，农村主要实行土地集体所有制，农地所有权和使用权、经营权以及收益权都归集体，也不存在交易权。在改革初期，政府主要通过实行家庭承包制，下放部分收益权给农户，来激发农民的生产积极性[2]。后来，政府进一步下放了部分土地的处置权、转让权、收益权，农户逐渐成为农村土地的使用者和实际占有者，成了农业生产经营的主体。近年来，我国政府更是通过延长承包期限，放宽土地流转限制，将农村土地产权权利束中越来越多的权利分割给了农户。改革开放以来，中国农村在不改变土地所有制的情况下，正是通过不断完善农村土地产权结构，使农民拥有的土地产权完整性和完全性不断增强，扩大了农户自主经营的权利，调动了广大农民的生产积极性。
人们在过去作出的決定会影响他们现在可能作出的选择[3]。因而对改革开放后中国农地产权结构演进的路径和历程进行深入系统的梳理能够让我们以更为深刻的历史角度去看清和理解中国农地产权结构变迁的脉络，揭示中国农地产权结构演化的规律，更好地促进后续的改革。
一、中国农地产权结构的演进历程
（一）改革开放前中国农地产权结构的演进
从1949年新中国成立到1977年农地产权制度的实行，经历了土地改革、农业合作化和人民公社化三个阶段[4]。在这期间农地产权制度由农民所有变为集体所有，最后形成的是“三级所有，队为基础的”管理体制，所有权和经营权以及收益权都归集体，不存在交易权。
首先是土地改革时期。1950-1953年期间为农村土地改革时期，在这一时期实行的是农民的土地所有制，这也意味着农地的使用权和收益权是全部归农民所有的。1950年出台的《土地改革法》标志着第一次土地改革的开启。该法律明确提出了要废除封建地主土地所有制，让耕者有其田，每一个农民都有自己的土地。这意味着，农民真正获得了土地的所有权以及在这基础之上的农地使用权、收益权和处置权。这次的变革实现了劳动者与生产资料的结合，对当时中国农村经济的恢复和发展产生了较大的促进作用[5]。
其次是农业合作化时期。1953-1962年为农业合作化时期，在这期间出现了互助组、初级合作社和高级合作社三个不同的阶段。而农村土地制度则由单个农民私有变成社会主义劳动群众的集体所有。在互助组期间农户只需将土地归为集体所有，准许有一定的自留地。而在初级合作社期间农户所有的大型农具等生产资料以及沟渠井塘等水利基础设施也都转变为农业合作社集体所有。此外，农地经营的报酬收益也被取消。到了高级合作社期间，连自留地和零星的果树也要收归公有。至此农户的农地使用权、收益权和处置权也都被取消，合作社获得了农地的所有权、经营权、收益权和处置权[6]。
最后是人民公社时期。人民公社时期是从1963年至1978年期间。在这期间也出现了三个不同的阶段，第一阶段是农地归属于人民公社所有;第二阶段是以生产大队为基础，农地归属于人民公社、生产大队和生产队三级所有;第三阶段与前一阶段相同之处在于农地仍归人民公社、生产大队和生产队三级所有，但是区别在于是以生产队为基础，同时生产队独立核算，自负盈亏，实现了直接组织生产和收益的分配工作，这标志着“三级所有，以队为基础”的农地制度的建立[7]。其本质特征就是：实现了对农民自主生产经营权的完全剥夺，同时剥夺的还有农民的农地占有权、农地使用权和农地收益权。农地的所有权、经营权、使用权和收益权统一收归为集体[8]。
（二）改革开放后中国农地产权结构的演进
1.农地承包制前期：1979-1992年
以1978年十一届三中全会大力推进家庭联产承包责任制为开端至1992年期间为农地承包制前期。在这期间，农地产权结构的特点是农地所有权归农民集体所有，农地承包经营权归农民所有。家庭联产承包责任制从1978年底开始推行到1984年，各省份实行包干到户的生产责任制的生产队比例达到90%以上。
在农地使用权上，农户的权限不是十分完整，但是也在逐渐增强。首先，农地使用权承包期限由最初的两到三年延长至十五年。在1979-1983年期间，中国农村土地家庭承包期限只有两到三年，承包期限较短，农户的使用权极其不稳定。为了进一步提高农户生产积极性、提高农地使用权的稳定排他性，1984年出台的主题为“关于一九八四年农村工作的通知”的中央一号文件中强调指出农地承包期应该在十五年以上。其次，在农地承包制初期土地调整频繁变为限制土地调整。同样在1984年的中央一号文件中明确规定人民群众有土地调整要求的要以“大稳定，小调整”作为基本原则，在与集体成员充分商讨之后才能由集体进行统一调整。这说明中央对农地的频繁调整开始重视起来，这在一定程度上保证了农地使用权的稳定排他性[9]。
在农地收益权方面，农户获得的权限十分有限，但也在逐渐完善。家庭联产承包责任制所实行的“交足国家的，留足集体的，剩下都是自己的”分配方式，在国家、集体和农户之间形成了三方的博弈关系。首先，农户按照市场规则交易农产品的可能性在提高。其次，对侵占农户土地收益的行为开始逐渐重视。国务院在1990年出台了题为《关于切实减轻农民负担的通知》这一文件，在1991年又出台《农民负担费用和劳务管理条例》，对集体提留和乡镇统筹的使用作出十分明确的规定，强调每个乡的人均集体提留和统筹费不能超过前一年农民人均纯收入的5%[10]。
在农地处置权上，农地流转权的管制规则从严格限制转变为有条件鼓励流转。在1982年出台的题为《全国农村工作会议纪要》的中央一号文件明确指出集体成员承包的农地禁止买卖、出租、转让，也不能抛荒，如有这些情况出现集体可以将承包的农地收回。1984年的中央一号文件提出要支持土地逐渐向生产效率高的种田高手集中，这说明国家开始放开对土地流转权的约束和限制。1988年《中华人民共和国宪法修正案》对宪法中的第十条第四款进行了修改，规定任何组织或者个人都不准侵占、交易或者以其他形式非法转让土地，但是如果依照法律的规定土地的使用权进行转让[11]。
2.农地承包制后期：1993年至今
1993年至今为农村土地承包制的后期。1993年党的十四届三中全会对中国经济体制改革的总体规划进行了全面的部署，同时这也是改革的行动纲领。在这一时期，农地产权结构没有发生巨大变化，只是在朝着农地产权强度不断提高的方向演进。
在使用权方面，这一时期农户获得了更为长期且有保障的权限。1993年后国家出台相关政策延长了农户的土地承包期限，同时也限制土地调整，诸多政策的出台其目的就是要赋予农户更为长久和更有保障的农地使用权。第一，赋予更为长期的农地承包权。1993年出台的《关于当前农业和农村经济发展的若干政策措施》中将农地承包期限由过去的十五年延长至三十年。在1998年颁布的《土地管理法》将农地承包经营的期限修改为三十年。而在2007年《中国人民共和国物权法》明确规定农地承包经营权主体可以在三十年的承包期满之后依据国家相关规定继续进行承包。2017年中国共产党十九大報告指出要“保持土地承包关系稳定并长久不变，第二轮土地承包到期后再延长三十年”。第二，对农地使用权进行确权颁证。1995年国家出台的《土地登记规则》指出要对农地使用权等多项权利进行依法登记，并且这些权利受到法律保护，不容其他单位和个人侵犯。十八届三中全会召开后不久，国家出台了《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》，这一文件中提出要对农村承包土地的使用权进行改革，并首次提到要对农地实行“三权分置”改革。第三，对土地调整进行限制。1993年的《关于当前农业和农村经济发展的若干政策措施》规定要在承包期内实行“增人不增地，减人不减地”的措施来避免承包地的频繁变动和防止农地经营规模的细碎化。随后在《农村土地承包法》指出在承包期内村集体不能对农户的承包地进行大的和小的调整。
在农地收益权方面，农地的农地收益权不断扩张。首先，国家对农户的农地收益权的干预在不断下降。其次，农民从事农业生产的负担不断减轻。第三，保护农户农地收益权的力度不断提高。
在农地处置权方面，农户获得更为自由的农地处置权。第一，农户获得更为自由的农地流转权。1995年国务院农业部出台的文件《关于稳定和完善土地承包关系的意见》中提到要实现农地使用权的依法转包、互换、转让和入股等也要满足以上三个前提条件即坚持土地集体所有制、不能改变农地的用途、必须经过发包方同意。第二，农户开始获得一定的农地继承权。在国务院农业部出台的《关于稳定和完善土地承包关系的意见》这一文件有明确指出子女可以继承农户的土地使用权。第三，农地抵押权开始逐渐被赋予。农地抵押权在农地处置权的演进过程是比较滞后的。在十八届三中全会上农地抵押权才被正式提上议事日程，使其获得了与农地流转权相等的位置。（见表1）
二、中国农地产权结构演进的原因
（一）发展国民经济的需要
在新中国成立初期，党的政权仍然面临各种内忧外患，还不够稳定，同时国民经济在多年战争的摧残下破坏极为严重。因此，为了进一步巩固党夺取的政权和全面恢复国民经济发展的需要，第一步需要开展的改革就是农村土地制度。为什么第一步要展开的改革是农村土地制度的改革呢？这是由于当时中国的国情所决定的。在新中国成立的前三十年里，中国的国情是农业占据了国民经济的极大比例，农民占据人口总量的绝大多数，而农民从事农业生产最重要的资料就是土地。实行农村土地制度改革就是要为最大多数人争取最大的利益，而土地就是农民的最重要的生产资料和最大的利益。改革开放前的土地制度改革的主要动因就是为了促进政治上的政权巩固和恢复几乎停滞发展的国民经济。土地改革在较大程度上提高了农业发展的生产力，在物质层面为党的政权巩固奠定了重要基础。
随着经济的不断发展和政权的逐渐巩固，国家经济发展的重心逐渐向工业和城市转移。为了尽快实现民族和国家的强大，发达的工业体系是必要条件，因此为了实现工业发展所需的资本原始积累，就必须要农业对工业进行支持。农业集体化成为工业原始资本积累时期农业发展的主要方向。
在重工业和城市优先发展战略的长期推行下，中国的国情演变成工农比重失调极为严重，国民经济处于低水平恶性循环的状态。为了扭转这一状态，必须对农村土地制度进行改革。农村土地制度改革由最初的“一权”向“两权”演变，即由农村土地集体所有演变为农村土地所有权归集体，承包经营权归农民，到新世纪以后，“两权”向“三权”演变，即农村土地所有权归集体，承包经营权归农民演变为农村土地所有权仍归集体，农户承包权不变，活化经营权，即当前正在推行的“三权分置”。
（二）基层的各种努力探索
改革开放初期推行的农村土地家庭联产承包责任制改革就是最早在安徽省凤阳县的小岗村里实行的，在当时农民生活水平极其低下，温饱问题没有得到解决，小岗村的农民冒着政治和生命危险按下手印，奋不顾身地探索包产到户的家庭联产承包责任制改革。这次改革极大地调动了农民生产的积极性，并逐步向全国范围内推行，并在较大程度上解决了农民的温饱问题。
近年来，在贵州的塘约村、苟坝村等农村基层也有较多地开展农村土地制度改革的探索。塘约村率先在贵州省范围内对全村土地承包经营权、林权、集体土地所有权、集体建设用地使用权、房屋所有权、小型水利工程产权和农村集体财产权“七权”进行了精准确权。同时推行确权、赋权、易权“三权”改革，激活农村沉睡资源，实现了资源变资产、资金变股金、农民变股东。
三、未来展望
新中国成立以后，在土地改革的推动下广大农民获得了土地的所有权，实现了耕者有其田。1953年后，中国实行了农业合作化和人民公社运动，土地的所有权收归集体所有，这一时期农民的生产积极性有所下降，但是在农业基础设施改造等方面仍然是有所改善的。改革开放后，中国农村实行了家庭联产承包责任制，其分配方式是“交足国家的，留足集体的，剩下都是自己的”，这种方式大大地提高了农民的生产积极性，在很大程度上解决了中国人的温饱问题。但是随着生产力的发展，这种方式也逐渐出现一些弊端，如生产规模偏小、生产效率低下等。为了进一步解放和发展生产力，国家提出要实行农地“三权分置”，即土地的所有权与承包权以及经营权三权相分离。这将在较大程度上解决农地细碎化、农业经营效率低下等问题。
新中国成立以来中国农地产权制度经历了复杂的变革过程，从中我们可以得到以下几点启示：
（一）农地产权制度改革必须遵循生产力决定生产关系、经济基础决定上层建筑的原理
在推行改革的过程中，政府应根据当时经济发展的需要、生产力发展的水平判断土地制度是否适应经济发展的水平。当土地制度不适应生产力发挥需要或者说土地制度阻碍了生产力发展的需要时，就必须对现有的土地制度进行改革。而改革后的土地制度应该要能够在较大程度上推动生产力和经济的发展。
（二）为了进一步完善产权制度，农地产权结构的演进趋势可能会从“一权”到“三权”再到“多权”的演进
农地产权制度包括一系列的权利，其演进的历程表明，产权制度包含的内容越来越多，这说明农民获得的土地权利越来越完整。农地产权制度在新中国成立初期只包含了农地的所有权，而且所有权的主体是模糊的“集体”。在实行家庭联产承包责任制之后，产权束变成了农地所有权和承包经营权。而在新时期推行的“三权分置”改革后，产权束变成了农地所有权、承包权和经营权。产权束的内容越来越丰富，未来的趋势将发展成为多权。
（三）未来农地产权制度改革应采取诱致性变迁和强制型变迁相结合的方式
从中国农地产权制度变革的历程来看，诱致性农地产权制度变革取得的成效更好，如安徽凤阳县小岗村发起的家庭联产承包责任制的改革就是属于从下至上的诱致性改革。而改革开放前的人民公社运动就是典型的由政府发起的从上至下的强制型改革，这类改革可能会导致生产关系不适应生产力发展的问题。
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责任编辑：王玮玮
