构筑青海相对贫困长效机制探析
狄凯生
摘要：党的十九届四中全会提出建立解决相对贫困长效机制。新时期构筑相对贫困长效机制要从公共管理学角度，以青海省基础设施发展滞后、产业扶贫带动力不强、“造血式”扶贫机制建立困难、精准发力不够、扶贫资金使用机制不完善等问题解决为导向，对贫困人口现状、致贫原因、精准扶贫工作机制进行探索，全面分析目前研究领域和工作领域权利贫困理论与包容型增长减贫理论、涓滴理论、合作型贫困理论，从青海政策法规、组织结构和资金物质三个层面，明确青海省扶贫工作机制保障措施，理清青海省脱贫攻坚面临的困难和挑战，推动制度机制建设，统筹推动解决好青海地区产业发展不精准、产业经营效益不高等问题，对攻坚期内精准研判、精准施策、精准脱贫工作形成良好有序的长效机制。
关键词：问题导向;青海精准扶贫;相对贫困长效机制
党的十九届四中全会指出“坚决打赢脱贫攻坚战，巩固脱贫攻坚成果，建立解决相对贫困的长效机制”，具有非常重大的指导意义。青海省位于六盘山片区和国家扶贫开发重点地区，实现全覆盖的最特殊类型贫困地区，贫困问题集区域性、民族性、艰巨性于一体，呈现面广程度深、致贫原因复杂、返贫率高等特点，是全面建成小康社会的重点和难点所在。当前，青海省多措并举推动扶贫工作，成效显著。截至2019年底，青海省170个贫困村、7.7万贫困人口全部脱贫退出，17个计划退出县也有望顺利实现摘帽，全省绝对贫困“清零”目标已基本实现。虽然实现了现行标准下绝对贫困“清零”目标，但仍是低水平的，还面临不少问题，必须通过改革创新，依托“一优两高”“五四战略”，融入“乡村振兴”战略，形成更加协调、更有效率、更可持续的扶贫开发新体制、新机制，才能推动青海省基础设施发展滞后、产业扶贫带动力不强、“造血式”扶贫机制建立困难、精准发力不够、扶贫资金使用机制不完善等问题深入解决，才能不断提升扶贫效果。
一、相对贫困长效机制概念界定
党的十八大以来，党中央审时度势，提出扶贫政策六个精准，在此基础上提出了“八个一批”“十个行业”专项扶贫方案，国内学者研究主要集中在贫困成因、减贫措施和减贫经验三个方面。
（一）贫困成因研究
我国贫困问题成因主要有三个方面研究，分别是以收入问题作为切入点，研究个人基本能力缺失和成因分析。以制度、政策、教育、文化、医疗等作为切入点，研究体制建设不均衡导致贫困。以区位优势缺失、自然资源匮乏、人口问题等作为切入点，研究城市发展不均衡导致地区贫困。同时，随着精准扶贫工作开展，部分专家学者进一步关注知识结构和情感结构，通过认知扶贫先扶志、扶智，引导教育产业从根本上阻断贫困代际传递。总体来说，我国贫困成因的研究以时代发展为主线，通过物质贫困到精神贫困多角度、多层次研究，从资源禀赋论客观资源层次研究到文化与精神论的精神层次研究，再到行为能力论的主观能动性研究，体现了不同时期不同侧重点。
（二）减贫路径研究
随着经济社会快速发展，我国减贫路径研究从起初理论研究到后期具体措施研究，主要涉及产业扶贫、金融帮扶、项目扶贫、对口帮扶、社会帮扶等，其中，邓伟杰在《精准扶贫的难点、对策与路径选择》中提出尽早开展国家级和省级贫困普查，对贫困村进行分类科学指导，通过自上而下和自下而上的融合识别，购买第三方监督来确保扶贫成效。《人民日报》评论员顾仲阳提出扶贫工作以政府主导、市场监督为主体，推动精准扶贫方式改变，强化市场引领。河南省扶贫开发办公室副主任、党组成员汪继章认为精准扶贫是对传统扶贫方式的巨大变革，通过精准扶贫，使贫困对象由“抽象”向“具体”转变，扶贫方式由“漫灌”向“滴灌”转变，使扶贫工作由“局部”向“全局”转变。贵州民族大学管理学院教师公衍勇在《关于精准扶贫的研究综述》中认为精准扶贫是进入全面建成小康社会关键阶段，国家新一轮推动脱贫攻坚和构建政府、市场、社会协同推进扶贫开发的一项扶贫创新机制，变“输血”为“造血”，从内心激发贫困群众参与脱贫攻坚的积极性和主动性，进一步提高贫困人口自主脱贫、自我发展能力，变“谁来扶”为“我要富”，从根本上解决贫困问题。
（三）多领域协作扶贫研究
扶贫涉及多领域、多层次的帮扶工作，在区域合作治理以及多领域协调扶贫工作中，多个专家也进行了研究和探索。其中，厦门大学副教授叶兴建提出改变和突破由政府单一主导的“唱独角戏”扶贫模式，需要通过政府、社会组织等扶贫主体的广泛沟通、协调衔接，才能构建政府部门、民间组织、市场企业、基层社区和扶贫的多维主体的复合型治理体系。中国人民大学农业与农村发展学院教授、博士生导师汪三贵认为中国扶贫问题需要多领域、多角度、多层级的协作，才能解决致贫原因复杂、程度较深的贫困问题。
二、精准把握相对贫困体系突出问题
（一）精准施策相对困难
青海省经济发展总量小，交通、信息、住房等基础设施薄弱，第三产业规模小，经济发展动力不足，资源优势逐步弱化，发展瓶颈因素增多。其中，农村基础设施相对欠账较多，物流体系覆盖率低，生活物流成本高，部分地区信息网络覆盖率持续处于低水平，各地面临的困难呈现多样化，精准施策存在精准难度大、效益低问题，施策困难程度加大。
（二）产业持续发展困难多
产业扶持见效慢，贫困户增收缺乏项目支撑，发展后劲不足，普遍存在养殖产业收益预期一般，产业规划缺乏长期性、合理性、科学性问题。脱贫进入巩固期的扶贫村没有完善的防止返贫办法，扶贫长效机制仍需进一步探索。部分地区培育了一些优势产业，但仍存在扶貧产业项目可持续发展难、产业集中难等问题，产业规模小，与市场体制不适应，后续资金缺乏，导致经济效益难以规模化发展。“公司+农户”“合作社+农牧户”等产业模式科学化管理水平有待提高，服务体系不够健全，科技创新能力不足。
（三）内生动力还未充分激发
基层政府及村民自治组织思想上不重视发展集体经济，村民参与集体经济的顾虑多，积极性主动性不够。部分村干部存在“发展乡村集体经济是非多，有集体经济弊大于利”的观念，在创新乡村发展方式上思路不清、办法不多，不善于将资源优势转化为经济优势。一是一些贫困群众等靠要思想还比较严重，国家诸多惠农政策实施和兑现，使部分贫困户产生了严重的依赖思想，一些贫困户等着帮扶，等着给钱。二是缺乏劳动力和致富技能。贫困户主观脱贫意识差，发展意识不强，加之80%以上的贫困户是因缺劳力和缺资金致贫，稳定脱贫难度大。
（四）适龄男性存在结婚难问题
有些村内25岁至50岁适龄男性未婚、离异、配偶离家的情况较多，未婚女性不嫁本村，男女比例严重失调，导致适龄男性婚姻问题长期无法得到解决。主要原因有三点：一是地理位置偏僻，属于脑山地区，交通不便;二是村里经济状况欠佳，无法吸引外村姑娘;三是单身汉家庭普遍家境不富裕，面临准备价值不菲的彩礼的难题，导致大部分适龄男青年娶不起媳妇。
三、全面推动相对贫困长效机制建设
党的十九大报告充分肯定了脱贫攻坚取得历史性成就，同时也指出了面临的阶段性困难，对今后脱贫攻坚工作做了进一步部署安排。因此，我们要以党的十九大精神为指引，巩固好当前青海取得的发展成果，不断创新思路，完善机制，细化各项措施落地见效，真正做到脱真贫、真脱贫。
（一）进一步强化产业支撑带动机制
“十三五”时期是我们确定的全面建成小康社会的时间节点，2020年，要实现全部地区脱贫摘帽，这不仅需要我们补齐、补足贫困地区基础设施短板，需要我们在“八个一批”上铆足劲下足功夫，更需要我们在如何提高贫困户内生脱贫动力上想办法找路子。要不断激发贫困户内在“造血”功能，就要求我们把着眼点放在如何提升贫困户自身技能技术不断进步上。贫困人口要实现稳定脱贫，根本途径就是要发展效益好、受益期长、群众能稳定增收的产业。一是要做大做强合作社。继续加大对合作社的扶持力度，由村“两委”班子和驻村工作队帮助其建立完善相关管理制度，并积极筹措资金帮助其实施好试验性规模化种养殖计划;帮助合作社在种植中药材方面积极发挥带动作用，将无劳动力贫困户的土地通过入股、承包等方式流转到合作社，由合作社统一种植经营，增强抗风险能力。二是要鼓励发展特色产业。对近年来已产生良好效益的土猪、绵羊养殖和当归种植等，要及时总结种养殖经验，并协调相关部门加强技术指导和项目扶持，适度扩大养殖和种植规模，尝试推进订单式种养或公司+农户种养模式，改变农户自产自销、粗放经营模式，逐步培育打造成村级特色产业。完善利益机制，提高贫困人口在农产品销售和休闲农业、乡村旅游中的参与度。加大政策激励，对参与消费扶贫有突出贡献的企业、社会组织和个人，采取适当方式给予奖励。三是提升基础设施水平。通过集中社会资金，补齐社会民生事业、区域协调发展等短板，大力推动基本医疗卫生等公共服务均等化，推动电商扶贫、产业扶贫、消费扶贫融合发展，提升青海省基础设施水平。四是推动消费拉动扶贫。根据国务院办公厅印发的《关于深入开展消费扶贫助力打赢脱贫攻坚战的指导意见》，动员社会各界扩大贫困地区产品和服务消费，推动各级机关和国有企事业单位带头参与消费扶贫，推动东西部地区建立消费扶贫协作机制，动员民营企业等社会力量参与消费扶贫。大力拓宽贫困地区农产品流通和销售渠道，打通供应链条，拓展销售途径，加快流通服务网点建设。全面提升贫困地区农产品供给水平和质量，加快农产品标准化体系建设，提升农产品规模化供给水平，打造区域性特色农产品品牌。大力促进贫困地区休闲农业和乡村旅游提质升级，加大基础设施建设力度，提升服务能力，做好规划，加强宣传推介。
（二）充分激发群众内生动力
按照习近平总书记在十九大报告中提出的扶贫同扶志、扶智相结合的要求，继续加大党的十九大精神、国家和省上惠农支农利农以及脱贫攻坚政策知识的宣传教育力度，把扶志和扶智作为精准扶贫的重要内容，不断创新宣传教育方式，通过完善村规民约和移风易俗以及选树脱贫典型等方式，培育文明乡风、良好家风、淳朴民风，促使贫困户积极向上，依靠自身勤劳致富，由“要我脱贫”向“我要脱贫”转变。发挥各地党校智囊库和思想教育作用，以扶贫先扶志为先导的模式，为提高扶贫脱贫可持续性注入强大动力，为按时间节点完成全面脱贫攻坚任务贡献作用。依托“扶贫扶志”课题研究，形成具有长效机制的研究机构，形成以贫困户全覆盖“扶志”帮扶员多级联动系统。坚持扶贫与扶志扶智结合，帮助农民转变落后观念，转换思维模式和行为方式，消除等、靠、要思想，激发贫困群众的积极性和创造性，树立自强自立、自力更生和市场经济以及勤劳致富等观念，尽早甩掉贫困落后帽子。
（三）建立综合协调机制形成扶贫帮建合力
精准扶贫涉及多家单位，如，乡镇党委和政府、村级组织以及帮建单位、帮建企业、产业合作社等，结构较为复杂，各级单位各有各的想法和计划。如果职责不清，任务不明，就会影响扶贫工作的健康开展。建议建立和完善协调机制，明确主导单位和责任主体，督促新结对帮扶单位出谋划策办实事，分解具体任务，各司其职，各负其责，心往一处想，劲往一处使，拿出切实可行的帮扶规划、帮扶措施，以实现贫困村顺利脱贫。推动多级联动系统的良性运行，为“扶贫扶志”长效研究机构提供真实准确的数据，这些数据促进了研判環节的精准识别，为对症下药提供了良方。围绕促进贫困人口稳定脱贫和贫困地区长远发展，坚持政府引导、社会参与、市场运作、创新机制，激发全社会参与消费扶贫的积极性，拓宽贫困地区农产品销售渠道，提升贫困地区农产品供应水平和质量，推动贫困地区休闲农业和乡村旅游加快发展，在生产、流通、消费各环节打通制约消费扶贫的痛点、难点和堵点，推动贫困地区产品和服务融入全国大市场。
（四）建立资金使用、财政扶贫长效体系
全面统筹，树立一盘棋思想，提升资金配置效率，形成全方位、多领域资金帮扶机制，倡导“多渠道引水、一个水龙头出水”的资金管理新格局，按照贫困村及贫困户分布情况，多点多面集约发展投资，增强资金使用的针对性和有效性。加大扶智资金投入，提升技能培养，解决好扶贫工作中普遍存在的培训技能与就业创业实践不衔接、经营活动与市场不衔接、资金扶持滞后等问题。依据每个被帮扶者的条件、特长以及可就业的产业领域等，建立精准帮扶机制，实施针对性强的系列化帮扶措施，特别对自我创业经营的人员，要从技能培训、资金支持到经营活动、市场销售等方面进行系列帮扶，真正做到扶上马再送一程，建立起自身脱贫“造血”机制。
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（作者单位：中共青海省委党校）
