美国应对未授权信息泄密问题的困境及归因
李扬
摘 要：美国未授权信息泄密为美国公众获取必要信息以及推动美国社会开明进步起到积极作用。美国国家安全与信息自由之间存在着结构性、体制性矛盾，对此，美国现行法律体系无能为力。虽然主流媒体已经表现出了很强的自制与自控能力，可是日益崛起的新媒体对国家安全的责任淡漠，防止政府雇员泄密更是困难起着推波助澜的作用。解决未授权信息泄密问题的根本出路在于改变美国的价值观和现行宪法体制。
关键词：美国；未授权信息泄密；信息公开；国家安全；宪法第一修正案
引言
所谓未授权信息泄露，美国国家安全局的定义是“把机密信息泄露给无涉密权限的人”。未授权信息泄密对于公众获取必要信息、作出合理的判断具有重要价值。在美国公众看来，未授权信息泄密有利于防止政府为了免受监督而过度保密，这种对政府的天然“戒心”使得他们对信息自由的价值极为重视，甚至在某种情况下不惜牺牲国家安全。对这种“对内的国家安全观”进行研究，对于探寻美国未授权信息泄密问题屡禁不止的根源至关重要。源自对内和对外两方面国家安全观之间的冲突已经不仅仅是一个技术和法治问题，而是美国的价值观和国内政治问题。本文试图从宪政、法治体系、技术层面对这一问题进行探讨，以便为我国国家信息体系建设方面的机构和人员提供一个可资借鉴的多维视角。
1 美国未授权信息泄密典型案例
美国是世界头号未授权信息泄密大国。据前中央情报局局长罗伯特·盖茨统计，美国每年约有50起泄密事件发生。自冷战开始以来发生的大型泄密事件包括“五角大楼文件事件”“猪湾事件”“伊拉克战前情报泄密”“常春藤铃事件”“亚速尔岛人行动”，等等，以及最近发生的“维基解密事件”和“斯诺登事件”。
要理解美国未授权信息的全貌，有必要对其典型案例做一梳理（如下表）。
2 美国未授权信息泄密问题归因
2.1文化困境
未授权信息的泄密具有双重效应。一方面，其对国家安全的危害毫无疑问。例如亚速尔岛人行动，因专栏作家安德森的泄密导致为打捞潜艇花费数亿美元打造的设备后来被当作废品处理。1983年4月美国驻贝鲁特使馆爆炸案后，媒体报道美国截获了叙利亚恐怖分子和伊朗支持者之间的秘密电报。报道一出，两地之间的电报立即停止。5个月后，就是这伙被截获电报的恐怖分子制造了美国驻贝鲁特军营爆炸案，造成了241人死亡。华盛顿邮报董事会主席凯瑟林·格雷厄姆说，不是那起报道，贝鲁特军营爆炸也许就不会发生。2002年1月，洛杉矶时报发表格勒格·米勒写的名为《中央情报局招募洛杉矶人赴伊朗为间谍》的文章，导致多名美国籍伊朗人被捕。另一方面，在美国公众看来，未授权信息泄密又存在着合理性，利弊参半。作为舆论自由的一种极端补充形式，未授权信息泄密有时能够防止政府过度保密，揭露政府的不当行为，为公民提供必要的信息，有利于公民的开明与进步。如上述的五角大楼文件事件和伊拉克战前情报泄密。美国前中央情报局局长威廉·科尔比曾经说过，媒体可以揭露情报当中的“不良秘密”“非秘密”，但是需要保守“真秘密”。达娜·普利斯特对中情局在东欧秘密监狱的报道、詹姆斯·瑞森和埃里克·力支劳步对国家安全局监视国内通讯的报道获普利策优秀新闻奖，得到了社会的认可。五角大楼文件事件和猪湾事件表明阻止公众知情并展开辩论有违公众利益，这对国家安全的威胁比泄密更为严重。
2.2宪政困境
美国宪法第一修正案未能预防公务员泄密和规范媒体出版，为媒体出版前审查设置了障碍，这就为媒体泄密打开了通道。依据宪法政府有权禁止公务员向媒体泄密，泄露后，依据宪法第一修正案，政府无权禁止媒体出版（发布预先禁令），只要出版不造成“确定的”“即时的”的危害（最高法院在五角大楼文件事件中的判例）。芝加哥大学法学院教授杰弗里·斯通在其专著《政府秘密与新闻自由》中写道：“既然《宪法第一修正案》规定了新闻自由权，那么政府怎能只因为‘可能（而非‘直接、 即时且无可挽回）影响国家安全就禁止公务员透露信息？”
在过去30年里，未授权信息泄露总共发生1500起，由此引发的刑事调查达到200次，然而最终提起诉讼的比例只有4起，被判有罪的只有1起。这样的惩罚力度和风险显然不足以阻止政府雇员向媒体泄密，在媒体中还没有人因为未授权信息的泄露而被判有罪。而刑事起诉的低效和惩罚力度过小的原因是多方面的。
2.2.1 传唤媒体人士的障碍。《联邦法规汇编》第28编，第50.10节对司法部传唤媒体人士做了一系列规定，根据规定，司法部除非用尽了一切努力仍然没有得到所需的信息，否则不会传唤媒体人士。此外，司法部在传唤记者前必须与媒体进行协商，且传唤令必须由司法部长直接签发。
2.2.2 找到泄密雇员如大海捞针。截至2011年，美国有36个州在一定程度上赋予记者保留信息来源的权利。2002年，跨部门特别小组在研究后得出结论：无论多么高度的机密也有成百上千人知道。即使能够传唤记者，有的记者宁愿坐牢也不愿说出消息来源。美国政府的信息共享计划使得这一问题更加严重。
2.2.3 间谍法的适用。《美国联邦法典》第18编第793节、第794节、第798节，也就是通常所说的间谍法，对未授权信息的规定最为全面。第793节禁止向“任何无知情权者”泄露“国防信息”，第794节禁止向外国政府泄露机密信息。第798节将泄露机密，尤其是泄露机密情报和通信情报的行为定为犯罪。尤其是第793节、第794节的内容，其前提是“有意利用信息，或者有理由知道泄露的信息将危害美国或者有利于他国”，但这一前提很难得到证明。而第798节的对象过于单一，机密情报和通信情报范围比较狭窄，最近几次泄露的都是国务院或者国防部的文件，而不是简单的情报。从1946年至2010年间，国会试图对间谍法进行修改试图改正上述问题，提案18次无一通过。
2.2.4 调查、审判会暴露更多信息。由于担心调查，尤其是审判会引起公众的更多注意，从而泄露更多秘密，行政部门常常放弃对泄密人的起诉。1975年福特政府准备起诉《纽约时报》泄露美国窃听苏联的“圣石行动”，在这次行动中配有窃听装置的潜艇进入苏联领海实施窃听。最终因为害怕起诉会泄露更多机密，进行秘密的劝告后，泄密者塞莫尔·赫什和纽约时报都没有被定罪。
2.3 泄密新趋势困境
2.3.1 新媒体崛起，但是对国家安全的责任令人担心。近年美国媒体特别是主流媒体日益表现出能够负责任地处理机密信息。他们在公布机密信息之前愿意同情报部门等政府部门进行沟通，听取政府的意见，以避免真正危害国家安全的信息泄露。例如维基解密曾经向纽约时报提供了数千份机密军事报告，纽约时报立即刊登了报告的部分详细内容，但是隐去了行动人员或者线人的姓名、情报收集方式等可能危害国家安全的内容，同时也应白宫要求劝维基解密这么做。
2002年美国国家安全局举行了多场政府与媒体之间的非正式研讨会，活动代号“通信情报101”，与此类似的论坛还有“对话小组”。这类论坛为政府和媒体搭建了一个沟通和对话平台，大大减少了政府与媒体的对抗，对有效减少媒体泄密成果显著。
可是近年新兴媒体日益在舆论中占据重要地位，各种网络媒体甚至网络博客大量出现，这些网络媒体或者博客是由个人或者几个人组成，规模小、历史短，他们对国家安全的责任感远没有主流媒体那么强烈，维基解密就是这类新兴媒体。2006年以来就发生了四起这种类型的泄密，分别是：国防部分析师富兰克林向以色列公共事务委员会泄露伊朗政策；联邦调查局前语言学家雷波维茨向网络博主提供机密文件；海军少校迪亚兹向宪法权利中心泄露关塔那摩拘留营在押人员名单；曼宁向维基解密透露国务院机密文件。向不负责任的媒体或者个人泄密呈现不断增长的趋势。美国政府对这类泄密者采取了比传统媒体更重的惩罚力度，正是出于对新媒体责任的担心。
美国上下都认为应该保护记者的调查权和报道权，他们的自控能力也较强，可是由于新媒体的兴起，记者如何认定又陷入了争论。但是新媒体的崛起似乎不可阻挡，而由此带来的困境似乎也可能日益加深。
2.3.2 未授权信息的供给方：政府雇员的泄密防不胜防。斯坦福大学教授埃里·阿贝尔的研究发现：泄密者通常是被任命的高级官员、政策制定者和已卸任的行政部门负责人。借用肯尼迪总统的话：“政府是头号泄密者。”可是，最近曼宁和斯诺登都是低级雇员（士兵），这使得关于泄密者的研究陷入了复杂的困境。
根据阿贝尔的研究，政府雇员的动机可以分为政策性泄密和非政策性泄密。
政策性泄密分为：取得支持性泄密，卡特政府时期的隐形战机泄密就是为了政府确认该计划并赢得支持。损害对手泄密，伊拉克战前情报泄密属于这类。检举人泄密，是指无法通过政府内体系检举而改变所反对的现象，从而泄密给社会，借助社会的力量改变事实。美国为此专门制定了《检举人保护法案》，该法案为检举人提供了保护，防止遭到报复。《情报授权法案》把对检举人的保护扩大到了情报部门。试探性泄密，这类主要是议员的所为，试探社会和议员的反应，减少自己议案的失败率。
斯诺登泄密属于政策性泄密，他明知无法通过检举改变监控，通过叛逃美国后泄密，他想取得全世界的支持，并且具有想损害美国当局的想法，属于检举性、支持性和损害性泄密的综合政策性泄密。
非政策性泄密，包括利己性泄密；示好性泄密，像记者泄密讨好记者方便以后泄密；情绪性泄密，通常因为自己不受重视，为发泄对集体的不满而泄密，维基解密的泄密人曼宁就是这种性质的泄密。
从以上分析可以看出，政府雇员泄密的动机五花八门，特别是情绪性泄密更是难以把握，政府雇员泄密才是整个未授权信息泄露最难以防止的一面。
前美国国防部部长、中央情报局局长罗伯特·盖茨曾经沮丧地说过：“未授权信息的解决方案，如果有的话就是通过教育，一点一滴地建立起一套纪律，让广大民众支持政府。虽然这种方法见效缓慢、平淡无奇且令人沮丧，但也许这是唯一的方法。”（《谁来监管泄密者》）
3.结语
未授权信息问题深深植根于美国社会希望信息公开的价值观与美国政府维护国家安全二者之间的矛盾之中，最直接的体现是美国宪法的第一修正案。可以说，只要美国不改变当前的价值和政治体系，美国未授权信息泄密问题将永远成为美国的无解之结。在现行美国宪政体制与价值体系内，只要美国还存在各种利益集团，美国政府对内与美国公众，对外与其他国家之间的双重利益冲突将难以避免，美国的未授权信息泄密问题也将长期存在下去。
参考文献：
[1] [美]盖里·罗斯.巩丽娟 译.谁来监管泄密者[M].北京：金城出版社，2013.
[2] Geoffrey Stone. Government Secrecy vs freedom of the press [J].Harvard Law and Policy Review， 2007，1（1）：11～15.
[3] [英]卢克·.哈.何星，周仁华 译.斯诺登档案[M].北京：金城出版社，2014.
[4] Elie Abel. Leaking： Who Does It？ Who Benefits？ At What Cost？ [M].New York， NY： Priority Press Publications，1987.
[5] [美]戴维·罗科特普夫.操纵世界的手[C].武汉.决策与信息，2013（6）.
[6] [美]汤姆·罗森斯蒂尔，比尔·科瓦奇.真相——信息超载时代如何知道该相信什么[M].北京：中国人民大学出版社，2014.
[7] Bob Wood Ward. Veil： The Secret Wars of the CIA 1981-1987[M].New York， NY： Simon and Schuster，1987.
