论档案局（馆）机构性质的法律与政策依据

    张予宏

    摘 要：通过法律、法规、地方规章和规范性文件四个层面，对档案局（馆）的性质进行梳理。可以看出，大多数地方政府已经将各级档案局（馆）由过去分设承担档案行政管理职能的行政机关（档案局）和承担档案保管利用职能的文化事业单位（档案馆），演变为同时承担行政管理和档案保管利用两种职能的“事业单位”或“事业机构”。 如何在现行管理体制下明确机构性质和较好地履行职能，仍然是摆在各级档案局（馆）面前的现实问题。

    关键词：档案局（馆）；机构性质；法律；政策；依据

    1 组织机构类型划分的国家标准

    所谓组织机构，是指机关、企业、事业单位、社会团体及其他依法成立的单位。我国的机构类型，按照《中华人民共和国民法通则》的规定，分为机关、企业、事业单位、社会团体、其他组织机构五大类。根据这五大类组织机构的性质，又具体划分为：机关、国家权力机关、国家行政机关、国家司法机关、政党机关、政协组织、事业单位、民办非企业单位、企业、社会团体、社会团体分支机构、社会团体代表机构等。组织机构的类型一般由两种方式来确定，一种是依法依规由授权成立的机关授权组建设立时确定，如依照《中华人民共和国国务院组织法》《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》成立的机构；另一种是依法依规登记成立时由批准登记成立的机关确定，如依照《中华人民共和国企业法人登记管理条例》《中华人民共和国公司登记管理条例》《事业单位登记管理暂行条例》《社会团体登记管理条例》《民办非企业单位登记管理暂行条例》等登记成立的机构。

    2 档案局（馆）机构性质划分的依据

    目前，我国档案局（馆）的机构性质，由《中华人民共和国档案法》《中华人民共和国档案法实施办法》，各省（自治区、直辖市）颁布的档案管理条例或档案管理办法及各级人民政府公布的“三定”方案等4个层次的法律、法规、地方规章和规范性文件规定，详细情况梳理如下：

    2.1 法律依据。现行《中华人民共和国档案法》根据1996年7月5日第八届全国人大常务委员会第二十次会议《关于修改〈中华人民共和国档案法〉的决定》修正。其第二章第六条、第七条指明了档案行政管理部门（局、处）和各级综合档案馆的性质、职责，即档案局是行政机关，档案馆是文化事业单位。可见，依据现行法律，在“局馆合一”体制下，各级档案局（馆）既是档案行政管理部门，也是文化事业机构。

    2.2 法规依据。《中华人民共和国档案法实施办法》由国家档案局于1999年6月7日第5号令重新发布。其第七条、第八条规定明确了国家档案局是国家档案行政管理部门，地方各级档案局是县级以上地方各级人民政府档案行政管理部门。第十条明确将中央和地方各级国家档案馆确定为“文化事业机构”。

    2.3 地方规章依据。本文中的地方规章，仅是指各省、自治区、直辖市颁布的档案管理条例或管理办法。目前，我国大多数省、自治区、直辖市颁布有档案管理条例或管理办法。在调研的地方档案规章中，对档案行政管理部门和档案馆性质的规定可以划分为明确档案局同级人民政府的档案行政管理部门的性质，未明确档案馆性质；既未明确档案行政管理部门的性质，也未明确档案馆性质；未明确档案行政管理部门的性质，但明确了档案馆文化事业机构性质；明确了省档案局的档案行政管理部门性质，也明确了各级档案馆的文化事业机构性质，但未明确市县档案行政管理部门性质等四种情况（见表1）。

    可以看出，地方档案管理规章中对于档案局是不是档案行政管理部门并没有形成共识。对综合档案馆性质的认定，也不尽相同，有些省区市将档案馆定义为“文化事业机构”，有些省区市则将档案馆定义为“按行政区域设置的，收集和永久保管多种门类的档案和有关资料，并向社会提供利用的机构”（如北京市），或定义为“各级各类档案馆是收集、保管档案和开发利用档案信息的机构”（如天津市），有些省区市则没有给予任何定义。

    2.4 规范性文件依据。本文所指的规范性文件，仅指在知网数据库中能够查到的，1993年～2012年期间《政报》或期刊上发表的各级人民政府公布的职能配置、内设机构、人员编制方案。将相关内容整理后得到表2。

    从表2可以看到，无论档案机构的名称是档案局、档案馆并列，还是档案局（档案馆）；无论是单独称档案局或档案馆，还是合称档案局馆，单就档案机构的性质而言，在能查阅到的13个样本单位中，档案机构明确为“事业单位”或“事业机构”的有9个，占69.23%；同时明确为档案行政管理部门和事业机构的1个，占7.69%；没有明确单位性质的3个，占23.08%。可见，大部分地方政府已经将各级档案局（馆）明确定为“事业单位”或“事业机构”。

    3 结语

    依据职能法定的原则，本文通过法律、法规、地方规章和规范性文件四个层面对各级档案局（馆）的性质进行梳理，可以得出如下结论：

    尽管国家档案局在其“三定方案”中并没有明确规定国家档案局、中央档案馆的机构性质是“行政”单位还是“事业”单位，但大部分地方政府已经将各级档案局（馆）明确定为“事业单位”或“事业机构”。档案局（馆）已经从过去分设的承担档案行政管理职能的行政机关（档案局）和承担档案保管利用职能的文化事业单位（档案馆），演变为同时承担行政管理和档案保管利用两种职能的事业单位。2011年3月中共中央、国务院颁布了《关于分类推进事业单位改革的指导意见》，确定了事业单位分类改革的路线图和时间表。在这样的背景下，各级档案机构如何结合自身情况进一步明确机构性质和功能定位，进一步履行相应职能，建立起功能明确、运行高效、监管有力的档案管理体制和运行机制，依然是摆在各级档案局（馆）面前的现实问题。

    作者单位：郑州大学档案馆

    来稿日期：2016-02-17