强化对公安派出所侦查活动的检察监督
江明
随着公安机关刑事侦查体制改革，侦查工作重心进一步下移，基层派出所承担了大量刑事办案任务，在刑事侦查系统中的地位和作用越来越凸显，但其在刑事侦查活动中存在的不少问题又实际影响着职能发挥。面对这一现状，检察机关必须及时跟进，加强对公安派出所侦查活动的监督。最高人民检察院发布的《关于深化检察改革的意见（2013-2017年工作规划）》 中已明确提出“建立对公安派出所刑事侦查活动监督机制”。最高检检察长曹建明在2017年1月召开的全国检察长会议上再次强调，要加强对公安派出所刑事侦查活动的监督，坚决核查刑讯逼供、暴力取证行为，强化冤错案件源头预防。这项工作是完善检察机关刑事检察监督的重要环节，也是薄弱环节，因此最高人民检察院将其列为重点任务反复提及。
一、对公安派出所侦查活动进行监督的必要性
1.制约侦查权的需要
“侦查活动往往伴随着强制力的行使，与人权保障存在着密不可分的联系。换而言之，侦查阶段是刑事诉讼中控制犯罪和保障人权两种利益最容易发生冲突的阶段” 。侦查权作为重要的国家公权力，被滥用的可能性要远大于检察权和审判权。因此，侦查权的行使只有在接受充分的监督和制约的前提下，才能发挥其应有的作用。侦查活动是侦查权的有效行使手段之一，法律赋予检察机关侦查活动监督权，就是为了保证公正司法，防止侦查权被滥用。
2.提高公安派出所执法水平的需要
随着公安机关刑侦体制改革，基层派出所成为主要刑事执法主体，刑事侦查职能不断扩大，办理案件的数量越来越多，且没有分流机制，无论大案小案都要办理。但是在实践中，派出所办案民警的执法水平与工作要求还有差距，仍存在证据意识薄弱、取证能力不足、办案水平不高、侦查手段单一、办案不够规范的情况，甚至有通过刑讯逼供的手段获取证据、不当使用强制措施、故意制造冤假错案等严重问题。因此，现实情况迫切需要强化检察机关对公安派出所侦查活动的监督，以促进派出所提高执法水平。
3.增强司法公信力的需要
派出所作为公安机关的派出机构，直接面对人民群众开展执法、服务工作，其执法能力、执法水平和执法形象直接关系到百姓的安危，关系到党和政府的形象。当前人民群众的权利意识越来越强，对司法的公开和公正、权力的监督和制约都极为关注。加强侦查活动监督，保证侦查活动合法进行，保证刑事诉讼任务的顺利完成，是增强司法公信力，提升人民群众安全感和满意度的重要抓手。
二、对公安派出所侦查活动监督存在的主要问题
1.监督理念欠缺
在实践中，由于检察机关与公安机关同处于控诉的地位，“重配合、轻监督”的观念长期占主流位置，配合有余监督不足，对监督的必要性认识不足，把监督放在了一个次要的位置。而且，因为检警双方在工作中建立了一定的联系，导致检察干警在行使监督职能时碍于情面，有所顾虑。作为被监督方的公安派出所也因存有抵触情绪，而制约了监督工作的有效开展。
2.监督渠道不畅
由于没有建立立案信息通报制度，检察机关没有有效途径及时了解公安派出所初查及立案的情况，除对个别重大复杂案件提前介入外，大多是等到审查逮捕和审查起诉阶段才能看到案卷材料。检察机关无法及时掌握发案、立案、破案、随意撤案或是以治安处罚代替刑事处罚的情况以及为追求破案率而出现的“先破后立” 、“不破不立”的情况，更无法发现侦查人员引供诱供、刑讯逼供、违法侦查、徇私舞弊的情况。
3.监督范围狭窄
刑事诉讼法系统地为行使侦查权的机关配置了三类侦查权：专门调查权、刑事强制措施权和程序启转权，内容涉及讯问犯罪嫌疑人、询问证人、勘验、检查、搜查、扣押、鉴定、通缉、拘传、取保候审、监视居住、拘留、逮捕、立案、侦查终结等 。虽然法律规定检察机关对一切侦查活动都有监督权，但在我国现行的监督机制下，除了逮捕犯罪嫌疑人必须经检察机关批准外，侦查活动中其他涉及公民人身、财产权利的强制性处分，都可以由公安机关自行决定，自行执行。即使是经检察机关批准逮捕的犯罪嫌疑人，公安机关也可自行变更。根据《刑事诉讼法》第94条：“公安机关释放被逮捕的人或者变更逮捕措施的，应当通知原批准的人民检察院。”可见，公安机关释放被逮捕的犯罪嫌疑人，只需“通知”检察机关，无需征求检察机关意见，更无需经检察机关批准。笔者曾办理的一起销售有毒有害食品案，公安机关在犯罪嫌疑人被逮捕后的第六天即以社会危险性较小为由将其取保候审，检察机关对此并无有效的监督措施。
4.监督方法单一滞后
目前，检察机关对派出所侦查活动监督主要是事后监督，通过对案卷材料的审查，发现其在实体和程序方面存在的问题并加以监督纠正。诉讼运作模式中，监督途径的书面审查具有先天性缺陷 。侦查活动是否合法一般不会直接反映在案卷上，除非确有重大而又明显的错误或矛盾之处，否则，很难判定是否存在违法取证的情形。比如在提请批准逮捕或移送审查起诉的案件中常见的犯罪嫌疑人“在逃”和“另案处理”的情形，而这个“在逃”是否属实，“另案处理”是否适当，检察机关都缺乏有效的监督，给派出所徇私枉法等“暗箱操作”提供了空间。而且因监督方法的滞后性，有时即使检察机关发现了问题也难以弥补前期侦查工作的疏漏。如公安派出所因办案水平的原因，对某些证据未能及时提取，待检察机关发现并要求补充时，这些证据可能已经灭失，因而影响案件的正确处理。
5.监督手段乏力
检察机关通常以制发情况通报、检察建议书、纠正违法通知书的方式对公安派出所的违法活动进行监督，但并没有规定公安机关应承担的法律责任。检察机关对侦查活动进行的监督实际只是一种建议或通知型的 。检察机关提出纠正违法建议后，一旦公安机关不认同，可以不予理睬，或者只是以“将在今后的办案中予以改进”的措辞进行礼节性的回复，而檢察机关没有相应的措施来督促公安机关执行其所提出的意见，或对不予理睬的行为给予相应的惩戒。这就陷入了“再违再纠，再纠再违，屡违屡纠，屡纠屡违”的恶性循环 。
三、对公安派出所侦查活动监督的强化途径
1.增强监督意识
西方国家为了防止公共权力异化为侵害公民权利的暴力，在以权力制约权力的理念下创设了检察官制度。创设检察官制度的根本目的之一在于，以一个受过严格法律训练及约束的客观公正官署来维持警察活动的合法性，避免法治国家沦为警察国家 。我国《宪法》第129条规定“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关”，明确了人民检察院作为法律监督机关有权监督其他国家机关正确地实施和执行法律。因此，检察机关应清醒地认识到，权力的内涵不仅指权力，也有责任和义务，特别是在当前以审判为中心的诉讼制度改革背景下，履行侦查活动监督职责是保障人权的应有之义，一定要敢于监督，积极监督。
2.扩大监督范围
法律对侦查程序的启动、侦查活动的内容、侦查终结的条件等分别进行了实体性和程序性的规定。但与之相对应的，对侦查活动监督仅是纲要性地规定应对侦查活动的合法性进行监督。立法在整体设置上，应明确并扩大侦查活动监督的范围。在时间范围上，应明确侦查活动监督起始于立案决定作出时，持续整个侦查过程，包括提起公诉前的退回补充侦查阶段所有的侦查活动。在内容范围上，应明确侦查活动监督的内容既包括违反实体规定，也包括违反程序规定，針对不同的违法行为，明确检察机关可以通过怎样的程序和手段进行监督，使检察机关能够根据具体的、清晰的规定来行使监督权。
3.设立派驻检察室
从中央到地方县级以上公安机关的设置，都有与其相对应的检察机关，而对应于公安派出所的检察机构却处于缺位状态。当前，公安机关刑事执法活动职能向基层延伸，必然要求检察机关的法律监督职能同步向基层延伸。设立派驻检察室能有效填补检察机关在基层机构设置和监督力量上的空白，使检察监督体系更加完善，各政法机关在基层的法治机构更加完备和对应，有利于健全基层法治体系，形成基层法治格局 。2010年上海市检察机关在各区县开展派驻社区检察室工作，并与市公安局会签《关于本市开展对公安派出所监督工作的实施意见》，对公安派出所监督的原则、范围、方式以及需要配合的有关问题作了明确规定，初步形成了本市以社区检察室为主的对公安派出所侦查活动进行专门监督的工作模式。社区检察室主要以日常检察、案件检察、专项检察以及接受控告申诉的方式，重点监督公安派出所的刑事立案、讯（询）问过程、强制措施、扣押财产等侦查活动，注重发现派出所执法中的源头性、普遍性、机制性问题。
4.建立信息共享平台
知情是监督的前提和基础。建立刑事案件信息共享平台，目标是建立跨部门的执法办案全业务、全流程信息化综合系统，不仅要将刑事案件受案、立案、破案、结案等信息共享，还要共享公安派出所办案区及讯（询）问室视频监控等。共享平台的建立，可以实现对公安派出所的监督由事后到同步、由单一到多元、由被动到主动的转变。当然，在目前条件下要做到这个程度还有难度，可以先建立刑事案件信息通报制度，目前，上海检察机关的社区检察室采取的就是这一方式。公安派出所每月向社区检察室备案受案数、立案数、撤案数等9类执法数据和刑事强制措施后转行政处罚的、刑事立案后撤销案件的等6类重点案件，为检察机关的监督工作提供基础信息。
5.保证监督质量
检察机关对派出所的刑事侦查活动进行监督，最终的目标必然落实在监督质量方面，以提升派出所刑事侦查活动的能力和水平 。通过健全提前介入和案件指导机制，如对公安派出所办理的一些重大敏感疑难、群体性、涉众型案件提前介入，共同研究分析案情，帮助侦查人员确定侦查方向，引导证据收集，及时发现和纠正不规范侦查行为。同时，监督工作应当从纠正型监督向预防性监督转变，实现从个案的治标监督走向类案的治本监督。预防违法比纠正违法更有意义。因此在纠正个案问题的同时，应更加注重纠正公安派出所基层执法中的类案和共性问题。通过一类问题监督，推动相关机制的建立和完善，扩大监督效果，切实提高公安派出所的执法质量。
随着公安机关刑事侦查体制改革，侦查工作重心进一步下移，基层派出所承担了大量刑事办案任务，在刑事侦查系统中的地位和作用越来越凸显，但其在刑事侦查活动中存在的不少问题又实际影响着职能发挥。面对这一现状，检察机关必须及时跟进，加强对公安派出所侦查活动的监督。最高人民检察院发布的《关于深化检察改革的意见（2013-2017年工作规划）》 中已明确提出“建立对公安派出所刑事侦查活动监督机制”。最高检检察长曹建明在2017年1月召开的全国检察长会议上再次强调，要加强对公安派出所刑事侦查活动的监督，坚决核查刑讯逼供、暴力取证行为，强化冤错案件源头预防。这项工作是完善检察机关刑事检察监督的重要环节，也是薄弱环节，因此最高人民检察院将其列为重点任务反复提及。
一、对公安派出所侦查活动进行监督的必要性
1.制约侦查权的需要
“侦查活动往往伴随着强制力的行使，与人权保障存在着密不可分的联系。换而言之，侦查阶段是刑事诉讼中控制犯罪和保障人权两种利益最容易发生冲突的阶段” 。侦查权作为重要的国家公权力，被滥用的可能性要远大于检察权和审判权。因此，侦查权的行使只有在接受充分的监督和制约的前提下，才能发挥其应有的作用。侦查活动是侦查权的有效行使手段之一，法律赋予检察机关侦查活动监督权，就是为了保证公正司法，防止侦查权被滥用。
2.提高公安派出所执法水平的需要
随着公安机关刑侦体制改革，基层派出所成为主要刑事执法主体，刑事侦查职能不断扩大，办理案件的数量越来越多，且没有分流机制，无论大案小案都要办理。但是在实践中，派出所办案民警的执法水平与工作要求还有差距，仍存在证据意识薄弱、取证能力不足、办案水平不高、侦查手段单一、办案不够规范的情况，甚至有通过刑讯逼供的手段获取证据、不当使用强制措施、故意制造冤假错案等严重问题。因此，现实情况迫切需要强化检察机关对公安派出所侦查活动的监督，以促进派出所提高执法水平。
3.增强司法公信力的需要
派出所作为公安机关的派出机构，直接面对人民群众开展执法、服务工作，其执法能力、执法水平和执法形象直接关系到百姓的安危，关系到党和政府的形象。当前人民群众的权利意识越来越强，对司法的公开和公正、权力的监督和制约都极为关注。加强侦查活动监督，保证侦查活动合法进行，保证刑事诉讼任务的顺利完成，是增强司法公信力，提升人民群众安全感和满意度的重要抓手。
二、对公安派出所侦查活动监督存在的主要问题
1.监督理念欠缺
在实践中，由于检察机关与公安机关同处于控诉的地位，“重配合、轻监督”的观念长期占主流位置，配合有余监督不足，对监督的必要性认识不足，把监督放在了一个次要的位置。而且，因为检警双方在工作中建立了一定的联系，导致检察干警在行使监督职能时碍于情面，有所顾虑。作为被监督方的公安派出所也因存有抵触情绪，而制约了监督工作的有效开展。
2.监督渠道不畅
由于没有建立立案信息通报制度，检察机关没有有效途径及时了解公安派出所初查及立案的情况，除对个别重大复杂案件提前介入外，大多是等到审查逮捕和审查起诉阶段才能看到案卷材料。检察机关无法及时掌握发案、立案、破案、随意撤案或是以治安处罚代替刑事处罚的情况以及为追求破案率而出现的“先破后立” 、“不破不立”的情况，更无法发现侦查人员引供诱供、刑讯逼供、违法侦查、徇私舞弊的情况。
3.监督范围狭窄
刑事诉讼法系统地为行使侦查权的机关配置了三类侦查权：专门调查权、刑事强制措施权和程序启转权，内容涉及讯问犯罪嫌疑人、询问证人、勘验、检查、搜查、扣押、鉴定、通缉、拘传、取保候审、监视居住、拘留、逮捕、立案、侦查终结等 。虽然法律规定检察机关对一切侦查活动都有监督权，但在我国现行的监督机制下，除了逮捕犯罪嫌疑人必须经检察机关批准外，侦查活动中其他涉及公民人身、财产权利的强制性处分，都可以由公安机关自行决定，自行执行。即使是经检察机关批准逮捕的犯罪嫌疑人，公安机关也可自行变更。根据《刑事诉讼法》第94条：“公安机关释放被逮捕的人或者变更逮捕措施的，应当通知原批准的人民检察院。”可见，公安机关释放被逮捕的犯罪嫌疑人，只需“通知”检察机关，无需征求检察机关意见，更无需经检察机关批准。笔者曾办理的一起销售有毒有害食品案，公安机关在犯罪嫌疑人被逮捕后的第六天即以社会危险性较小为由将其取保候审，检察机关对此并无有效的监督措施。
4.监督方法单一滞后
目前，检察机关对派出所侦查活动监督主要是事后监督，通过对案卷材料的审查，发现其在实体和程序方面存在的问题并加以监督纠正。诉讼运作模式中，监督途径的书面审查具有先天性缺陷 。侦查活动是否合法一般不会直接反映在案卷上，除非确有重大而又明显的错误或矛盾之处，否则，很难判定是否存在违法取证的情形。比如在提请批准逮捕或移送审查起诉的案件中常见的犯罪嫌疑人“在逃”和“另案处理”的情形，而这个“在逃”是否属实，“另案处理”是否适当，检察机关都缺乏有效的监督，给派出所徇私枉法等“暗箱操作”提供了空间。而且因监督方法的滞后性，有时即使检察机关发现了问题也难以弥补前期侦查工作的疏漏。如公安派出所因办案水平的原因，对某些证据未能及时提取，待检察机关发现并要求补充时，这些证据可能已经灭失，因而影响案件的正确处理。
5.监督手段乏力
检察机关通常以制发情况通报、检察建议书、纠正违法通知书的方式对公安派出所的违法活动进行监督，但并没有规定公安机关应承担的法律责任。检察机关对侦查活动进行的监督实际只是一种建议或通知型的 。检察机关提出纠正违法建议后，一旦公安机关不认同，可以不予理睬，或者只是以“将在今后的办案中予以改进”的措辞进行礼节性的回复，而檢察机关没有相应的措施来督促公安机关执行其所提出的意见，或对不予理睬的行为给予相应的惩戒。这就陷入了“再违再纠，再纠再违，屡违屡纠，屡纠屡违”的恶性循环 。
三、对公安派出所侦查活动监督的强化途径
1.增强监督意识
西方国家为了防止公共权力异化为侵害公民权利的暴力，在以权力制约权力的理念下创设了检察官制度。创设检察官制度的根本目的之一在于，以一个受过严格法律训练及约束的客观公正官署来维持警察活动的合法性，避免法治国家沦为警察国家 。我国《宪法》第129条规定“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关”，明确了人民检察院作为法律监督机关有权监督其他国家机关正确地实施和执行法律。因此，检察机关应清醒地认识到，权力的内涵不仅指权力，也有责任和义务，特别是在当前以审判为中心的诉讼制度改革背景下，履行侦查活动监督职责是保障人权的应有之义，一定要敢于监督，积极监督。
2.扩大监督范围
法律对侦查程序的启动、侦查活动的内容、侦查终结的条件等分别进行了实体性和程序性的规定。但与之相对应的，对侦查活动监督仅是纲要性地规定应对侦查活动的合法性进行监督。立法在整体设置上，应明确并扩大侦查活动监督的范围。在时间范围上，应明确侦查活动监督起始于立案决定作出时，持续整个侦查过程，包括提起公诉前的退回补充侦查阶段所有的侦查活动。在内容范围上，应明确侦查活动监督的内容既包括违反实体规定，也包括违反程序规定，針对不同的违法行为，明确检察机关可以通过怎样的程序和手段进行监督，使检察机关能够根据具体的、清晰的规定来行使监督权。
3.设立派驻检察室
从中央到地方县级以上公安机关的设置，都有与其相对应的检察机关，而对应于公安派出所的检察机构却处于缺位状态。当前，公安机关刑事执法活动职能向基层延伸，必然要求检察机关的法律监督职能同步向基层延伸。设立派驻检察室能有效填补检察机关在基层机构设置和监督力量上的空白，使检察监督体系更加完善，各政法机关在基层的法治机构更加完备和对应，有利于健全基层法治体系，形成基层法治格局 。2010年上海市检察机关在各区县开展派驻社区检察室工作，并与市公安局会签《关于本市开展对公安派出所监督工作的实施意见》，对公安派出所监督的原则、范围、方式以及需要配合的有关问题作了明确规定，初步形成了本市以社区检察室为主的对公安派出所侦查活动进行专门监督的工作模式。社区检察室主要以日常检察、案件检察、专项检察以及接受控告申诉的方式，重点监督公安派出所的刑事立案、讯（询）问过程、强制措施、扣押财产等侦查活动，注重发现派出所执法中的源头性、普遍性、机制性问题。
4.建立信息共享平台
知情是监督的前提和基础。建立刑事案件信息共享平台，目标是建立跨部门的执法办案全业务、全流程信息化综合系统，不仅要将刑事案件受案、立案、破案、结案等信息共享，还要共享公安派出所办案区及讯（询）问室视频监控等。共享平台的建立，可以实现对公安派出所的监督由事后到同步、由单一到多元、由被动到主动的转变。当然，在目前条件下要做到这个程度还有难度，可以先建立刑事案件信息通报制度，目前，上海检察机关的社区检察室采取的就是这一方式。公安派出所每月向社区检察室备案受案数、立案数、撤案数等9类执法数据和刑事强制措施后转行政处罚的、刑事立案后撤销案件的等6类重点案件，为检察机关的监督工作提供基础信息。
5.保证监督质量
检察机关对派出所的刑事侦查活动进行监督，最终的目标必然落实在监督质量方面，以提升派出所刑事侦查活动的能力和水平 。通过健全提前介入和案件指导机制，如对公安派出所办理的一些重大敏感疑难、群体性、涉众型案件提前介入，共同研究分析案情，帮助侦查人员确定侦查方向，引导证据收集，及时发现和纠正不规范侦查行为。同时，监督工作应当从纠正型监督向预防性监督转变，实现从个案的治标监督走向类案的治本监督。预防违法比纠正违法更有意义。因此在纠正个案问题的同时，应更加注重纠正公安派出所基层执法中的类案和共性问题。通过一类问题监督，推动相关机制的建立和完善，扩大监督效果，切实提高公安派出所的执法质量。
