论档案行政权力清单的编制

    刘东斌

    摘 要：编制档案行政权力清单主要有梳理档案行政职权、档案行政职权清理、规范档案行政权力运行流程三个环节。其后续工作主要是档案行政权力清单的公布、动态调整和及时完善。应当注意的问题主要是做好准备与教育工作、正确把握行政法学有关概念、科学分类正确区分是否列入清单。

    关键词：依法行政；权力清单；编制

    推行权力清单制度是近两年来依法行政的一项重要工作。当前，各级档案行政管理部门都在积极推进档案行政权力清单制度。本文就编制档案行政权力清单有关问题等谈些看法，以期对档案行政权力清单制度建设有所裨益。

    1 编制档案行政权力清单的主要环节

    编制档案行政权力清单主要有以下三个环节：

    1.1 梳理档案行政职权

    档案行政职权清单的制作，首先要摸清档案行政权力的“家底”，对现有的档案行政权力进行梳理。梳理档案行政职权，必须对规定档案行政主体档案行政权力的所有法律、法规、规章、其他规范性文件以及机构主要职责、内设机构和人员编制规定等通盘把握，对现行履职状况进行全面分析，将所有规定的档案行政权力选取出来，确定档案行政权力名称，并根据行使档案行政权力时档案行政主体所做出的具体档案行政行为进行分类，逐条逐项进行登记，除档案行政权力的依据、名称、主体、分类外，一般还包括档案行政相对人、行政程序、行政裁量等事项。

    1.1.1 梳理主要档案行政职权。按照2015年3月24日中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于推行地方各级政府工作部门权力清单制度的指导意见》（以下简称《指导意见》）的要求，开展清理的行政职权事项是指由法定行政机关或组织实施的，对公民、法人和其他组织的权利义务产生直接影响的具体行政行为。这些具体的档案行政行为，一般是指直接面对档案行政相对人实施的行政职权，而不包括档案行政管理部门内部管理职权（包括部门自身管理、行政管理部门之间和层级之间的管理）。

    1.1.2 梳理行政职权的依据。“职权法定原则是依法行政的基本原则之一，它是行政机关及其公务员在依法行政中必须首先遵循的原则。”[1]因此，职权法定原则是编制档案行政职权清单的首要原则，也是档案行政主体行使档案行政职权时必须遵守的基本原则。所谓职权法定，是指档案行政主体的档案行政职权必须有法律的明确授权，不能自行设定。一般档案行政管理部门行政职权的依据主要包括三个方面：（1）有关的法律、法规、规章。（2）党中央、国务院和省委、省政府有关的规范性文件。（3）档案行政管理部门“三定”方案的规定。因为，档案行政管理部门“三定”方案规定中的主要职责均是经过审核确定的法定职责。其余的一律不能作为梳理档案行政管理部门职责的依据。如，上级业务部门规范性文件和领导讲话，以及上级交办的临时性事项、阶段性任务，均不能作为档案行政管理部门职责的依据。

    1.1.3 具体责任事项。按照权责匹配、权责对应的要求，对于每一项具体的档案行政权力都应明确具体责任。责任事项是行使档案行政职权应当履行的义务，责任事项与每一项档案行政职权是对应关系。所以在编制清单时需要重点把握好具体责任事项的环节划分：一是法律法规明确规定档案行政职权行使程序的档案行政职权，按照法定程序划分为若干环节。二是法律法规没有明确规定程序的档案行政职权事项，可参照类似行政职权事项，按照科学、合理、便民、高效的原则确定责任环节。具体划分例如，档案行政处罚类：可划分为立案、调查、审查、告知、决定、送达、执行七个责任环节，设定的依据是《行政处罚法》；档案行政检查类：可划分为检查、处置、事后管理三个责任环节，设定的依据是《档案执法监督检查工作暂行规定》。

    1.2 档案行政职权清理

    在推行档案行政权力清单制度工作中，职权法定和简政放权是核心原则。因此，开展档案行政职权清理，要以法律、法规、规章为依据，按照党的十八届三中、四中全会关于全面深化改革、促进政府职能转变等要求进行。

    1.2.1 档案行政职权取消。凡是没有法律、法规和规章依据的档案行政职权，原则上应当取消。国务院已明确取消的权力事项，档案行政管理部门有对应或类似行政职权的，也应当予以取消。一些虽有法律法规规章依据，但不符合全面深化改革要求和经济社会发展需要的档案行政职权，应当按程序提请修改相关法律法规规章予以取消。

    1.2.2 档案行政职权下放。直接面向基层、量大面广、由地方管理更方便有效的社会档案事务管理类的档案行政职权事项，应当按照方便公民、法人和其他组织办事、提高管理服务效率、便于监管的原则，一律下放管理层级，实行属地管理。例如，浙江省档案局公布的档案行政权力清单中下放到“市、县（市、区）属地管理”的行政权力有2项（“非法出卖、转让、倒卖、赠送档案的处罚”“非法利用档案馆的档案的处罚”）。 [2]山东省档案局公布的档案行政权力清单中下放到“市、县（市、区）属地管理”的行政权力有1项（“省级重大建设项目档案验收”）。[3]

    1.3 规范档案行政权力运行流程

    按照规范、高效、便民的要求，编制档案行政权力事项流程图，在法定时限内，进一步减少中间环节，优化档案行政权力运行流程。档案行政权力运行流程图制作的一般要求：（1）法律、法规有明确规定的，要按照法定程序编制流程图；法律、法规没有规定的，应当按照便民原则逐环节地编制流程图。（2）根据“一事项一流程”的原则，对档案行政权力事项逐一制定流程图，流程图应当包含档案行政权力事项的详细环节，让社会公众在办理有关事项时有据可依、有章可循。例如，档案行政许可类职权履行流程要明确申请、受理、审核（审查）决定、执行等环节，统一注明承办机构、办理时限、监督电话等。（3）同类档案行政权力运行流程基本相同的，可制作一个普遍适用的流程图，并在备注栏列举哪些档案行政权力适用该流程图；同类档案行政职权不同事项的履职程序有关键性差异的，应当单独编制流程图。

    2 编制档案行政权力清单的后续工作

    2.1 档案行政权力清单的公布。档案行政权力清单编制完成并经批准后，一般应由批准部门负责公布。当然，档案行政管理部门也可以公布。编制出来的档案行政权力清单的公布应该包括职权类型、职权编码、职权名称、职权依据、责任主体、责任事项、责任依据、操作规程和流程图等内容。完整的档案行政权力清单应当分为保留的档案行政职权清单、委托下放的档案行政职权清单两部分内容公布。具体如下：（1）保留的档案行政职权清单是本级档案行政管理部门直接行使的档案行政职权清单，包括本级档案行政管理部门依法自行行使的档案行政职权和受上级档案部门委托行使的档案行政职权。保留的档案行政职权清单可以基本反映档案行政管理部门行政职权的实际行使情况。（2）委托下放的档案行政职权清单是指按照简政放权的要求，委托下级档案行政管理部门实施的档案行政职权清单。单列委托下放的档案行政职权清单有利于下级档案行政管理部门做好下放职权的承接工作，也有利于指引档案行政相对人就近办事。

    2.2 档案行政权力清单的动态调整。由于“行政权力并非一成不变，相反为适应社会和发展需要行政权力展现易变的特性”。[4]而且，为了适应社会发展的需要，会有新的法律法规不断出台来规范变化的行政权力，也会对不适应社会发展现实需要的法律法规进行修订或废除，以职权法定作为基础的档案行政权力清单，必须做出相应的调整，以符合新的法律法规的规定。这就意味着档案行政权力清单是动态的，档案行政权力清单应当随着档案行政权力的变化、变迁而及时加以调整和修改。由此也决定了档案行政权力清单是一项持续性的工作，它要求档案行政管理部门及时跟踪档案行政权力的变化，并将这一变化体现和反映在档案行政权力清单之中。所以，应对档案行政权力清单实行动态管理，不断调整。这种调整必须形成常态化机制，即已经公布的档案行政权力清单不能一成不变，也不能随时改变，而要建立制度，形成法定程序，对确需调整的档案行政权力清单项目通过合法的程序进行调整，方能适应社会发展和法律法规的不断变化。

    2.3 档案行政权力清单的及时完善。对于档案行政权力清单的动态调整实际上是从应然的角度提出要求的，而档案行政权力清单的及时完善则是从实然的角度提出的要求。档案行政权力清单的动态调整重点在于更新，即随着社会发展的需要和法律法规的变化，根据已经变化的法条设定档案行政权力，做到法条与清单一起变动，协同调整。对于档案行政权力清单的及时完善则是一种实用反馈，可能是发现档案行政权力清单本身的逻辑不周全，也可能是档案行政权力运行流程的阻抑性作用，即档案行政权力流程规定与实际操作并不同轨，使得人们在根据档案行政权力运行流程图规定的程序行为时遇到了阻抑。事实上，对于任何一项新工作都不可能在第一次做的时候就尽善尽美，总会有一些问题或考虑不周的地方。这就需要在实践中根据遇到的问题及时对清单进行完善，从而使档案行政权力清单无论从理论上还是执法实践上，都能起到应有的作用。

    3 编制档案行政权力清单中应当注意的问题

    3.1 做好准备与教育工作。一是要有足够的人员配备，并对工作的艰巨性有充分的思想准备。编制档案行政权力清单不是档案行政管理单位内部某一执法部门的事，而是全单位的事，在人员配备上应当从全单位的人员中选择配备。由于涉及档案行政权力的有关行政法律法规及规范性文件数量较多，所以，选配人员应当是既懂法律又懂档案的高素质人员。二是要把编制档案行政权力清单工作作为一次重要的普法教育工作。梳理档案行政权力的过程本身就是一个学习熟悉法律规范的过程，全面学习了解有关档案行政法律法规的过程，在这一过程中可以对档案行政管理的主体、职权、运行程序、责任等进行全面了解。三是增强履行档案行政职责的责任意识。编制档案行政权力清单的过程也是不断增强履行档案行政职责的责任意识的过程。按照权责一致原则，档案行政权力清单也是责任清单，有权必有责，档案行政权力清单中的每一项职权都明确列出与之对应的职责，以及相关的责任追究内容，这就要求档案行政管理者必须增强履行档案行政职责的责任意识，做到有权必有责，有责必履行，防止不作为。

    3.2 正确把握行政法学有关概念。由于编制档案行政权力清单工作是国家推行权力清单工作的一部分，而编制权力清单工作是建立在行政法学理论之上的，“权力清单本质上是对行政法律法规的细化和整合”。[5]因此，对于有关档案行政权力清单的权力类型、职权名称、责任事项等概念，要与行政法学有关概念和其他行政管理部门权力清单的相关概念相一致，相“接轨”，而不能另搞一套。如行政权力的名称上，对于行政许可、行政处罚、行政检查、行政监督，等等，其概念的涵义要与行政法学有关概念和其他行政管理部门权力清单的相关概念相一致，而不能另有其他涵义。但是，档案部门对其中一些概念的涵义却与行政法学有关概念和其他行政管理部门权力清单不相一致，另有涵义，这会影响档案行政权力清单的权威和与其他行政管理部门的交流沟通。例如，行政检查、行政监督是两种完全不同的行政权力行为，而档案部门却将其混为一谈。按照行政法学的解释，“行政检查是指行政主体基于行政职权依法对公民、法人或者其他组织是否遵守法律、法规及规章等的情况进行了解的行为”。[6]根据这一定义解释，它实际就是档案行政管理部门常说的档案行政执法检查（简称“档案执法检查”）。实际上，“行政执法检查，是指居于监督地位的行政机关和法定的组织，对居于被监督地位的行政机关、法定的组织及其行政执法人员的执法活动进行的检查”。[7]而“行政监督有广义和狭义之分。广义上的行政监督是指立法机关、行政机关、司法机关、政党、社会团体、公民、社会舆论等众多的政治力量和社会力量，对国家行政机关及其工作人员所实施的监督。狭义上的行政监督是指国家行政机关内部对自己和自己的工作人员的监督”。[8]根据这些定义解释，《档案执法监督检查工作暂行规定》中的“档案执法监督检查”并不是行政监督。《档案执法监督检查工作暂行规定》中的“档案执法监督检查”实际上是将行政监督、行政检查等混在一起的，或者说有的将行政监督当作行政检查。这也可以从已经公布的一些省的档案行政权力清单中看出是混乱的。如，湖南省档案局行政权力清单中有权力类型：行政监督，职权名称：权限内档案执法监督检查；广东省档案局行政权力清单中有权力类型：行政检查，项目名称：档案安全检查；福建省档案局行政权力清单中有权力类型：行政监督检查，项目名称：1.“本行政区域内机关、团体、企事业单位和其他组织的档案工作监督”；2.“贯彻实施档案法规的监督检查”。

    3.3 科学分类正确区分是否列入清单。按照《指导意见》要求，对于档案行政权力清理的范围来说，应当仅限于直接面向档案行政相对人的档案行政职权。因此，应当根据行政法学理论，结合档案行政执法实践，对梳理的档案行政权力进行科学分类，明确什么档案行政权力列入清单，什么档案行政权力不列入清单，这样有助于高效地梳理。例如，应当正确区分外部行政行为和内部行政行为，档案行政管理部门的内部管理行政行为不应列入档案行政权力清单。因为，内部管理行政行为不属于直接面对档案行政相对人的行政行为。再如，要正确区分抽象行政行为和具体行政行为。由于抽象行政行为有很强的抽象性和不确定性，其针对的对象是广泛而不具体的，不是直接面对档案行政相对人的行政行为。因此，抽象档案行政行为不应列入档案行政权力清单。

    参考文献：

    [1]孟大川.职权法定原则的内涵、意义与要求[J].探索，2001（5）：143～144.

    [2]http：//www.zjzwfw.gov.cn/col/col52673/index.html

    [3]http：//www.sdbb.gov.cn：8003/gspt/eps/epsindex.jsp

    [4]李和中，刘孋毅.加强建立和完善行政权力清单制度[J].广州大学学报（社会科学版），2014（9）：10～14.

    [5]王春业.论地方行政权力清单制度及其法制化[J].政法论丛，2014（6）：26～33.

    [6]马怀德主编.行政法与行政诉讼法（第4版）[M].北京：中国法制出版社，2010，197.

    [7]程训方.对档案执法的几点认识[J].档案管理，2011（3）：24～26.

    [8]徐双敏，李明强.行政管理学（第2版）[M].北京：科学出版社，2013，203～204.