论从源头治理破解维稳困境

    雷巧玲

    摘要：当今中国社会稳定面临的困境是：一方面社会不稳定的形势日益严峻；另一方面，刚性维稳模式备受病垢，维稳陷入“越维稳越不稳”的怪圈。如何破解这一难题就成为党和政府以及学术界探索的重要课题。十八大提出“源头治理”的新思维，具体体现在建设“人民满意的服务型政府”、利益保障机制、利益均衡机制、利益表达制度化、权力制衡机制、风险评估机制、文化引导机制及强化法治在国家治理和社会管理中的作用八个方面。“源头治理”是维护社会稳定的治本之道。

    关键词：十八大；社会稳定；困境；刚性维稳；源头治理

    十八大是中国现代化进程中的一个里程碑，大会提出了建设“富强民主文明和谐的社会主义现代化国家”的奋斗目标。在实现中国梦的现代化进程中，我们用几十年的时间走完了西方发达国家需要上百年才能走完的路，取得了举世瞩目的辉煌成就，但无可讳言，在压缩的时空中，我们也累积了巨大的社会风险。当今中国社会稳定形势日益严峻，而刚性维稳模式备受病垢，维稳陷入“越维稳越不稳”的困境。在这种特殊的背景下，十八大报告关于社会稳定“源头治理”的新思维尤为引人注目。

    一、中国社会稳定面临的困境

    社会稳定是世界现代化进程中各国遭遇的共同难题，因为现代化与社会稳定存在着“二律背反”现象，一方面，现代化建设需要有一个稳定的社会秩序，另一方面，“现代化过程却滋生着动乱”。[1]（P.31）中国现代化起步较晚，属后发外生型现代化，学术界认为后发外生型现代化比早发内生型现代化更容易出现社会动荡。因而，在中国的现代化建设中，社会稳定更显重要。

    改革开放之后，随着经济的快速发展，中国社会结构快速变动、利益结构深刻调整、思想观念剧烈变化，维护社会稳定引起党和政府的高度关注。维稳是党和政府在特定执政环境下基于国家层面的一项重要战略部署，从理论上分析，如果措施得当，那么维稳就可获得诸多收益：“抽象的经济收益；确保改革阶段性有序推进、改善政府回应性与增强政府合法性、创新公共决策体制等方面的制度收益；优化公众生活环境、提高公众政治地位和利益谈判能力等社会收益。”[2]毫无疑问，党和政府的一系列维稳举措取得了显著收效，对推动现代化建设起到举足轻重的作用，然而，我们也难以回避当前维稳中尚存的一些问题。当今中国社会稳定面临的困境是：一方面形势日益严峻，另一方面刚性维稳模式备受病垢。

    （一）当今中国社会稳定形势日益严峻

    十八大报告在总结过去五年工作存在的不足时指出：“社会矛盾明显增多，教育、就业、社会保障、医疗、住房、生态环境、食品药品安全、安全生产、社会治安、执法司法等关系群众切身利益的问题较多，部分群众生活比较困难。”[3]（P.5）《人民论坛》2013年3月的抽样调查也显示：近九成受访者认同“全民焦虑”已成当下中国的社会病；超六成受访者自认焦虑程度较深；过八成公众认为焦虑情绪会“传染”。[4]这种负面的社会情绪必然对社会稳定构成极大威胁。2013年《社会蓝皮书》发布会上，中国社会科学院陈光金研究员指出，目前中国的社会矛盾仍然是多发时期，群体性事件具有了在空间上向东部延伸、在时间上在拉长、在规模上有所增大的新特点。[5]社会稳定形势日益严峻已成为不争的事实。

    （二）刚性维稳模式的弊端

    当前，随着新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化的速度不断加快，影响社会稳定的诸多变量发生了重大变化，社会管理面临许多新情况新问题，原有的刚性维稳模式已难以适应经济社会发展的需要，因而陷入维稳困境，学术界认为这种维稳模式的弊端主要有：

    第一，刚性维稳秉持刚性稳定理念，这种理念蕴藏着巨大的社会风险。因为刚性稳定是以政治权力的排他性和封闭性为基础，维稳的目的“以社会绝对安定为管治目标，把一切抗议行为如游行、示威、罢工、罢市、罢运等都视为无序和混乱，都要采取一切手段压制或打击。”[6]这种稳定缺乏韧性、延展性和缓冲地带，“虽然可以把民众的政治诉求限制在一定的秩序之内，但却无法有效地确立政治权威和职责的合法性，因此可能蕴藏着巨大的社会风险。” 维稳链条一旦发生断裂，整个社会就可能陷入大的动荡。[7]

    第二，从维稳的方式来看，刚性维稳往往采用压力维稳与运动式治理。压力维稳主要是依靠科层制自上而下的命令机制来实施维稳，干部考核中的“零上访”和“一票否决”的压力，使得基层干部往往采取大棒加胡萝卜，一方面通过截访、拘留、罚款、劳教、连坐、送精神病院等强硬手段进行压制，另一方面则是采用“花钱买平安”权宜之计，即“人民内部矛盾用人民币解决”。压制的手段不仅不能从源头化解矛盾，反而可能激化矛盾。权宜之计则会给民众以“大闹大解决，小闹小解决，不闹不解决”的错觉，助长了民众的机会主义心理，从而错失解决问题的最佳时机。运动式治理“即各级政府以垂直命令、政治动员的方式，在某些特定的时期集中调动力量、配置资源，用以解决一些比较尖锐、比较突出的矛盾和冲突。这种模式往往具有行政主导、不计成本、‘一刀切、‘一阵风等特点。”[8]运动式治理是目前一些地方政府运用最为广泛的维稳工作方式。压力维稳与运动式治理不仅破坏了全社会是非观、公正观等价值理念，还往往忽视、扭曲甚至排斥法律的作用。

    第三，刚性维稳治理成本极为高昂。由于把维稳当作硬任务，所以各级政府不惜人力物力财力的投入，从中央到地方的公共财政投入中公共安全支出占相当大的比例。2011 年中国公共安全支出预算数为 6 244.21 亿元，国防支出预算为 6 011.56亿元，媒体称这是中国的公共安全预算首次超过国防预算。[9]从典型个案分析，“上访妈妈”唐慧，6年期间进京23次，赴省城百余次，当地官员坦承“这些年单单稳控唐慧的经费，虽没有做详细统计，估计耗资已过80万。” [10]整体而言，“维稳成本居高不下的问题，近年来不仅没有得到缓解，而且还在不断恶化。无论是行政支出，还是人力投入，目前都呈现出强劲的上升势头。如果不改变现有的维稳工作方式，维稳成本将会成为各级地方政府和地方社会的一个日益沉重的负担。”[8]高昂的维稳成本也必然会挤压民生。

    第四， 从维稳效果分析，刚性维稳重视事后处理而疏于源头预防。刚性维稳助长了治标不治本的不良政治生态，如在基层干部中就流传这样的顺口溜：“稳定就是搞定，摆平就是水平，没事就是本事，妥协就是和谐。” [11]刚性维稳可能立竿见影，但由于治标不治本，头疼医头、脚疼医脚，从长期看则容易导致政府公信力下降，从而陷入“越维稳越不稳”的怪圈。因为压力维稳长期在暴力维稳和无原则的利益收买之间徘徊，运动式治理习惯于用行政方式代替司法方式、以个人权威取代法治权威、以权代法， 导致社会矛盾的处理“非规则性”和“非终局性”，进而使维稳工作逐步陷入内卷化的泥沼，“其边际产出和收益是递减的，甚至是负的，如更多的侵权，更多的群体事件等。”[12]

    正由于刚性维稳存在诸多弊端，所以近年来学术界进行了一系列深刻反思，维稳需要新思维已经成为共识。

    二、“源头治理”——十八大关于社会稳定的新思维

    十八大报告不再单纯强调维稳，而是提出“必须坚持促进社会和谐”，即着力于通过深化改革，从源头上预防和化解社会矛盾，创造有利于社会稳定的环境来实现社会稳定，这种“源头治理”的新思维具体体现在以下八个方面：

    （一）建设“人民满意的服务型政府”

    中国古代有得民心者的天下，“水能载舟，亦能覆舟”等治国理念。卢梭也曾经说：“最强者并非永远能保持其主人的地位，除非他将力量化为正义，将服从化为责任。” 亨廷顿认同这一观点，并指出：“在一个具有任何程度复杂性的社会里，各集团的相对力量是变化的，但若要使该社会成为一个共同体的话，每一个集团的权力就是通过政治机构来行使的。这些机构能柔和、缓解并重新调整这种权力，从而使某一种起支配作用的社会势力与共同体中的其它社会势力相适应。”[1]（P.9）人民的认同、人民的支持是获得长治久安的根本，所以十八大提出“必须坚持人民主体地位。中国特色社会主义是亿万人民自己的事业。要发挥人民主人翁精神，坚持依法治国这个党领导人民治理国家的基本方略，最广泛地动员和组织人民依法管理国家事务和社会事务、管理经济和文化事业、积极投身社会主义现代化建设，更好保障人民权益，更好保证人民当家作主。” [3]（P.13）报告强调“以人为本、执政为民是检验党一切执政活动的最高标准。任何时候都要把人民利益放在第一位，始终与人民心连心、同呼吸、共命运，始终依靠人民推动历史前进。” [3]（P.47）要建设“人民满意的服务型政府”。 [3]（P.26）服务型政府是一个能够公正、透明、高效地为公众和全社会提供优质公共产品和公共服务的政府， 人民满意的服务型政府则是服务型政府的高级形态。在现代化进程不断加速、经济社会快速转型时期，动态稳定才是服务型政府追求的常态。

    （二）强调利益保障机制

    由于目前影响我国社会稳定的因素主要集中在民生领域，所以加强民生建设就成为解决社会稳定问题的关键。十八大报告指出：“加强社会建设，是社会和谐稳定的重要保证。必须从维护最广大人民根本利益的高度，加快健全基本公共服务体系，加强和创新社会管理，推动社会主义和谐社会建设。”[3]（P.31）“加强社会建设，必须以保障和改善民生为重点。提高人民物质文化生活水平，是改革开放和社会主义现代化建设的根本目的。要多谋民生之利，多解民生之忧，解决好人民最关心最直接最现实的利益问题，在学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居上持续取得新进展，努力让人民过上更好生活。”[3]（P.31）十八大报告还提出要“千方百计增加居民收入”，“努力实现居民收入增长和经济发展同步、劳动报酬增长和劳动生产率提高同步，提高居民收入在国民收入分配中的比重。”[3]（P.33）并且提出，到2020年，实现国内生产总值和城乡居民人均收入比2010年翻一番，这是在党的报告中首次将经济总量倍增与人均收入倍增的目标同时提出。

    （三）注重利益均衡机制

    分配不公是影响我国社会稳定的重要因素，2010年环球舆情调查中心通过对北京、上海、广州、长沙、成都、西安、沈阳七城市的抽样调查显示，受访者认为未来 10 年社会稳定所面临的最大的挑战是分配不公平。对于政府为维护社会稳定采取的具体措施，民众对缩小贫富差距期待最高。[13]自二十世纪90年代以来，我国收入不平等程度愈来愈严重，“城乡之间、地区之间、群体或阶层之间、行业之间因收入获取机会、获取过程及结果不平等而形成的显著差异。” “世界银行研究指出，全球收入不平等程度高于中国的只有29个，其中27个是拉丁美洲和非洲国家，亚洲只有马来西亚和菲律宾两个国家的收入不平等程度高于我国；中国基尼系数一直呈上升态势，2011年达到0.5。” [14]为了改变这一现状，十八大报告提出“着力解决收入分配差距较大问题，使发展成果更多更公平惠及全体人民，朝着共同富裕方向稳步前进。”[3]（P.14）并且把“收入分配差距缩小”作为深化改革的目标，[3]（P.16）提出“初次分配和再分配都要兼顾效率和公平，再分配更加注重公平。”“规范收入分配秩序，保护合法收入，增加低收入者收入，调节过高收入，取缔非法收入。”[3]（P.33）为了从根本上改变分配不公，十八大报告强调“逐步建立以权利公平、机会公平、规则公平为主要内容的社会公平保障体系，努力营造公平的社会环境。”[3]（P.14）

    （四）使群众利益表达制度化

    利益表达机制的缺失，尤其是弱势群体缺乏有效的利益表达，是造成目前社会矛盾和冲突的主要原因。为了改变这一现状，十八大报告提出“凡是涉及群众切身利益的决策都要充分听取群众意见，凡是损害群众利益的做法都要坚决防止和纠正。”[3]（P.27）十八大报告还首次提出并系统论述了健全社会主义协商民主制度。协商民主是指协商主体通过自由平等的公共协商参与决策。报告指出“要完善协商民主制度和工作机制，推进协商民主广泛、多层、制度化发展。通过国家政权机关、政协组织、党派团体等渠道，就经济社会发展重大问题和涉及群众切身利益的实际问题广泛协商，广纳群言、广集民智，增进共识、增强合力。”[3]（P.24） “把政治协商纳入决策程序，坚持协商于决策之前和决策之中，增强民主协商实效性。深入进行专题协商、对口协商、界别协商、提案办理协商。积极开展基层民主协商。” [3]（P.25）协商民主制度及工作机制为群众的利益表达提供了制度保障和机制支持。

    （五）加强权力制衡机制

    腐败已成为导致社会不稳定的根源，“腐败像一颗巨大的毒瘤，它不仅造成了经济损失，也扭曲了社会公平和秩序，从而对社会稳定和政治和谐产生了严重威胁。”[15]（P.160）十八大报告充分意识到这一问题的严重性，指出“反对腐败、建设廉洁政治，是党一贯坚持的鲜明政治立场，是人民关注的重大政治问题。这个问题解决不好，就会对党造成致命伤害，甚至亡党亡国。” [3]（P.50）如何治理腐败，一方面要“始终保持惩治腐败高压态势，坚决查处大案要案，着力解决发生在群众身边的腐败问题。” [3]（P.51）另一方面，权力制衡机制尤为关键，“健全权力运行制约和监督体系。坚持用制度管权管事管人，保障人民知情权、参与权、表达权、监督权，是权力正确运行的重要保证。要确保决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调，确保国家机关按照法定权限和程序行使权力。”[3]（P.26）十八大报告强调“加强党内监督、民主监督、法律监督、舆论监督，让人民监督权力，让权力在阳光下运行。”[3]（P.27）

    （六）健全重大决策的风险评估机制

    现代社会的不确定性越来越高，“与社会稳定相关的风险必然普遍存在，并持续运行”。[16]十八大报告提出“建立健全重大决策社会稳定风险评估机制”，[3]（P.35）这是从源头上防范和化解不稳定因素的重要制度，即对于直接关系民众切身利益且影响面广的决策事项，都要事先进行合法性、合理性、可行性及可控性评估，然后根据高风险、中风险、低风险的风险等级，及时进行政策调整，以防患于未然。

    （七）重视文化引导机制

    文化是促进社会稳定的重要软力量，它“不仅对人们的思想和行为是一种导向，而且对社会发展方向也是一种导向。”[17]（P.9）在思想观念日益多元的今天，社会主义核心价值观是整合全社会信仰和行为的精神纽带。十八大报告首次用24个字、从三个层面了概括了社会主义核心价值观：从国家层面，“倡导富强、民主、文明、和谐”；从社会层面，“倡导自由、平等、公正、法治”；从个人层面，“倡导爱国、敬业、诚信、友善”。[3]（P.29）十八大报告还明确提出“引导人们自觉履行法定义务、社会责任、家庭责任，营造劳动光荣、创造伟大的社会氛围，培育知荣辱、讲正气、作奉献、促和谐的良好风尚。” [3]（P.29）“培育自尊自信、理性平和、积极向上的社会心态”。 [3]（P.30）凝练后的社会主义核心价值观、营造良好的社会氛围及培育积极社会心态，都有利于增强民族凝聚力，进而促进社会健康、有序、和谐发展。

    （八）强化法治在国家治理和社会管理中的作用

    鉴于刚性维稳忽视法治所导致的弊端，十八大报告明确指出：“法治是治国理政的基本方式。要推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，坚持法律面前人人平等，保证有法必依、执法必严、违法必究。”[3]（P.25）强调要“更加注重发挥法治在国家治理和社会管理中的重要作用，维护国家法制统一、尊严、权威，保证人民依法享有广泛权利和自由。” [3]（P.24）要增强全社会学法尊法守法用法意识，“任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权，绝不允许以言代法、以权压法、徇私枉法。”[3]（P.26）具体而言，党必须在宪法和法律范围内活动；要提高领导干部运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力；对于群众，在畅通其诉求表达、利益协调、权益保障渠道的同时，也强调要规范，要用法治遏制一些群众的机会主义心理及行为。十八大报告还在社会管理体制中新增了“法治保障”，把社会管理体制扩展为“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”的五位一体，[3]（P.32）强调社会管理也必须依法进行，法治被提到了一个新的高度。

    总之，十八大报告提出“源头治理”的创造社会稳定的新思维，不仅有助于克服刚性维稳的缺陷，更有助于开创“社会和谐人人有责、和谐社会人人共享”的局面。[3]（P.35）“源头治理”才是维护社会稳定的治本之道。

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    [责任编辑：褚永慧]