论我国行政诉讼立案登记制度立法缺陷及其完善
关键词 行政诉讼 立案登记制度 完善建议
作者简介：陈倩，福建省福清市人民法院。
中图分类号：D925 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文献标识码：A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.03.009
行政诉讼俗称“民告官”，该诉讼本质上是为了保障公民的基本权益，限制政府的公权力滥用。从限制公权力的内涵和外延来看，行政诉讼是依法治国，建设社会主义法治国家不可或缺的一种制度，其地位不言而喻。立案作为行政诉讼程序的前端，是极其重要的一个环节，直接决定了当事人诉权能否有效行使，是当事人实体权益能否实现的重要一步。行政诉讼在我国面临的问题基本可归纳为“立案难、审理难、执行难”，这“三难”之中的“立案难”首当其冲。只有解决了行政诉讼中“立案难”的突出问题，当事人的诉权才有可能得到保障，根据《行政诉讼法》第五十一条的规定，“人民法院在接到起诉状时对符合本法规定的起诉条件的，应当登记立案”，该规定实际上明确了我国立案登记制的行政诉讼案件受理方式。针对立案登记制的具体实施问题，最高人民法院此后又發布并于同日施行了《关于人民法院登记立案若干问题的规定》。一、我国行政诉讼立案登记制度的立法缺陷及其原因
（一）立法缺陷的具体表现
立法缺陷的具体表现比较多，比如一些行政案件存在“进来易，出去难”的问题。对立案登记制如果不给予任何限制，就会使得不符合法律规定起诉条件或不属于司法部门管辖的案件全部涌入法院，依照法律规定，法院又不得不在“程序空转”后作出最驳回起诉的裁定，而对于这一结果，现当下仍存在着缺乏现代程序法治意识的民众，他们或许会认为，法院的立案意味着支持了他们的诉讼请求，但是如果最终法院的裁决对其不利，则理所当然认为法院在“欺骗”他们，产生诸多涉诉涉法矛盾。不同的立案庭法官对案件受理条件的理解不同，例如受理案件条件中，与案件是否具有利害关系，原、被告双方是否是明确具体的，其诉讼请求是否具有可诉性等问题上，就会有着比较多的不确定性，继而影响到案件是否应当登记立案。
（二）立法缺陷的原因
1.制度原因
在我国，行政诉讼起步较刑事诉讼与民事诉讼晚，受中国传统文化及思想观念的影响，我国对行政诉权缺少关注，理论研究不足，行政诉讼法基本上是借鉴民事诉讼法的相关内容。制定行政诉讼法的根本目的是通过监督行政机关依法行使行政职权，来保证行政相对人的合法权益。
《行政诉讼法》第一章第一条对该法的立法目的作了确定性表述，该法条将行政诉讼立法目的分为三层次结构，根据条文的表述顺序来看，把三层次结构中“保证人民法院正确、及时审理行政案件”这一层次放在首位，而这种表述方式，在一定程度上影响了行政诉讼立案登记制度的实施，导致在司法实践中没有很好地实现《行政诉讼法》的根本目的。这一错误是基于当时的历史条件的限制，立法时没有深刻认识到行政诉讼的特殊性，导致了对行政诉讼的本质特性思考不够周全，影响了行政诉讼制度的构建，尤其是没有对“司法独立”对于行政诉讼的特殊意义给以足够重视才造成的。在司法实践中，依据该规定，结合《行政诉讼法》中四个过于简单明了、缺乏实际操作性的起诉要件规定，导致法院立案庭的法官没有具体依据，无可避免地在立案审查时对实体进行一定程度上的审查。最高人民法院曾明确提到，立案登记制不对案件的实质进行审查，而仅仅对起诉形式要件进行核对”，但至今最高人民法院并没有正式下发文件对这种关于起诉条件审查做出规定，也就意味着该观点不具有强制约束力，法院法官无需根据该观点进行立案审查。而与此观点向左，由一些曾经直接参与新法修订法官编写的《行政诉讼法理解适用与实务指南》中指出，立案登记制仅仅是不能进行严格的实体审查，并不是要求法院在立案时完全不进行或者只进行程序性的审查。也就是说，立法的本意仍然赋予法官对实体部分进行非严格的审查。
2.历史原因
新中国成立初期，法治观念尚未普及，通过法律途径解决矛盾纠纷并不是人民群众的首选，因此法院受理的案件数量较少，法院也并没有设立专门的立案审查部门，各地法院的案件受理由各个法庭自行审查，实行的是行政管理方式，造成了法院内部立、审、执混乱不堪。随着我国司法体制不断深入改革推进，到了20世纪90年代，立案登记制度在我国逐步建立，但是由于我国司法体制长期带有浓厚的行政色彩，在立案审查时，除了对是否法律规定进行审查外，还要充分考虑案件的政治性及社会效果，同时还要通过与地方政府进行充分的沟通，导致了行政诉讼立案登记制度在实践中难以施行。
3.立法技术原因
域外行政诉讼制度完备的国家和地区一般都有与行政诉讼相配套的诉前纠纷分流机制，例如德国的行政复议制度、法国的行政调解专员制度，英、美以及加拿大都专门设立了独立的行政裁判机构，独立裁决各种行政争议，因此最终进入法院的行政诉讼案件极少。而在我国，对行政争议进行复议的是地方政府内设的法制部门，导致了这些法制部门基本成为行政行为的“维持会”，不仅无法解决行政争议，反而加剧了人民群众对政府的不信任，促使人民群众选择诉讼途径解决行政争议。我国目前在立法技术方面，没有解决行政诉讼相配套的分流机制，导致实行诉讼登记制后，全国不少法院行政案件就出现“井喷”之势。
二、我国行政诉讼立案登记制度的立法缺陷引发的实践中的问题
（一）误导当事人的认识
新中国成立以来，经过几十年持续不懈的普法宣传教育，人民群众的法律素养有较大提高，但我国人口众多，经济文化发展水平不够均衡，相当一部分人民群众的法制观念仍然较为薄弱。法制观念基础薄弱，当事人对行政诉讼立案登记制产生了误解，主要表现为两个方面：一是对我国目前实行的立案登记制度审查的内容和形式是什么存在误解，立案登记制实施以来，对立案登记制度的认识存在两个极端，一个极端是一部分人根本不知道立案登记制改革的任何信息，另一个极端是一部分人认为立案登记制就是法院无条件立案受理任何案件;二是对起诉条件的错误认识，许多人想当然的以为只要诉状符合《规定》中的要求，法院就会予以登记立案。但是实际上，以我国现行行政诉讼法为例，起诉条件仍需符合《行政诉讼法》第四十九条和第五十条规定的要求。
（二）起诉条件立法阐释不明
现有法律及最高人民法院发布的《关于人民法院推行立案登记制改革的意见》中，对起诉条件的规定过于宽泛，缺乏实际可操作性，这就使得法院在审查案件时对于起诉条件的尺度和标准把握不一，造成当事人更加无法准确理解立案登记制度。许多人对《行政诉讼法》中的立案登记制度产生了一个印象：法院应当无条件受理当事人向法院提起的诉讼，甚至有些基层法院自身也对此产生了一定的理解错误，导致了部分不该受理立案的案件进入法院，这便是初步放宽审查门槛的后遗症。我国的立案登记制的表述本身就存在一定的歧义，我国现行的立案登记制度并不是完整意义上的登记制，因为在立案审查过程中，必然还存在着一定的实体审查环节，而在具体审查过程中，没有把握好审查的标准和尺度，不小心便会走上立案审查制度前置审查的老路，使得立案登记制度改革回到起点。
（三）立案登记制相配套的制度不足
从域外施行立案登记制的国家来看，一般都有与之配套的实体判决要件审查制度，所谓的实体判决要件审查制度是指法院受理案件之后，并不是立刻对案件进行审理，而是要对案件的实体判决要件进行审查，在审查中，如果发现该诉讼不符合法律规定的实体判决要件，那么法官则会作出驳回诉讼的裁定，而不会对案件的实体进行进一步审理。从实行立案登记制度后的立案数量来看，全国法院当天立案数猛增20%，在实行近半年后，全国法院立案数同比猛增29%，而行政案件更是增长了221%，2015年全国一年的一审行政案件较2014年增长了55%。 这些爆发式增加的案件中，事实上存在大量的不具备起诉条件和不符合其它实体判决要件的案件被受理立案。由此可见，我国要最终确立立案登记制度，必须考虑到尤其是实行员额制法官后司法资源严重匮乏的问题，而实体判决要件审查制度更是不可或缺的配套制度。三、域外国家行政诉讼的立案登记和制度介绍及借鉴
（一）美國
美国的民事诉讼与行政诉讼没有区别，根据《美国联邦法院民事诉讼规则》规定，当事人向法院递交诉状后，由书记官进行格式审查，但书记官仅负责找出具体的错误，要求律师予以纠正，却不得仅因格式不适当而拒收所提交的文件。然而在部分初等法院立案审查的过程中，仍然会对部分实体进行审查，例如在受理之前进行理由审查、举行立案听证等，经审查认为诉讼理由合理之后才能予以立案受理。
（二）德国
德国将行政诉讼登记制度通过立法的形式予以明确。根据德国《行政法院法》的有关规定，德国法院必须受理所有类型的行政诉讼案件，在法院受理行政案件后，承办法官在对案件进行实体审理或裁决之前，要对包括当事人起诉程序合法性、诉讼能力、管辖以及救济必要性等问题进行审查，而这些内容实际上都属于实体判决要件审查，这种制度与日本法律中的规定基本类似。
（三）法国
法国的行政诉讼制度可谓独树一帜，既与英美法系国家不同，也与一些同为大陆法系国家不同。一是独立的行政法院体系，在法国，行政法院是独立于司法法院的，二者分属不同的裁判系统。二是缜密的程序规则，行政法院在受理行政案件的过程中设有“预审阶段”，申请人能够成功启动一个行政诉讼案件，需要具备指明行政主体错误的能力。 从法国行政案件的诉讼进程来看，包含有诉讼管辖、起诉、预审、庭审乃至判决等诸多进程，此外有关行政诉讼的各种学说、判例、例外等令人生畏。三是身为大陆法系的国家，在行政案件中，判例才是其最为重要的渊源。事实上法国行政法典中并没有对诸多概念进行界定，而是通过判例所创设。四是法国行政法根本目标是为了保障公民自由，法国高度崇尚个人权利自由，这也是民主、法制国家的核心所在。四、完善我国行政诉讼立案登记制度立法建议
（一）限定立案条件并进一步明确对起诉条件的审查标准
除了新法规定的起诉条件外，不得在立案环节自行增设立案条件。目前法院在审查行政案件立案时的实际操作中，不仅对原《行政诉讼法》第四十一条规定进行审查，还根据1999年司法解释第四十四条的规定，对诉讼时效、是否经法定前置程序、是否存在被生效判决所羁束等情形进行多重审查，这就必然导致了行政诉讼“立案难”的问题无法得到有效解决。为了解决这一问题，如果立法机关在短时间内难以对法律进行修正，那么至少最高人民法院应当制定下发具有约束力、详细的、可操作性强的指导文件，明确除规定外，各级法院不得擅自增加立案审查条件。但是同时也应当明确立案登记制度“并不意味着对起诉材料彻底不开展审查，对起诉材料契合法律规定与否仍需进行程序层面的查看，但排除严厉苛刻的实质内容的查看。”
（二）构建实体判决要件审查制度
《新若干解释》虽然间接赋予了法官对“超过法定起诉期限且无正当理由的”等10种情形做出驳回起诉的权力，但是解释的效力始终不具备法律或司法解释的约束力，应当通过立法或司法解释等逐步构建实体判决要件审查制度，赋予法官在案件开始进行实体审判前，有权对实体判决要件，如起诉条件等进行前置审查。经审查发现原告的起诉不符合法律规定的条件的，法官有权根据案件是否已经进入实体审理而作出驳回原告的起诉，或先行停止审理后，再驳回原告起诉，这种做法也符合《新若干解释》第三条的规定中作出应当驳回起诉决定的10种情形。
（三）有区别地增加滥用诉权法律责任
滥用诉权严重浪费了司法资源，但是诉权本是公民的一项基本权利，追究滥用诉权的法律后果，应当根据案件的实际情况来区别对待。如果当事人因法律知识不足，无意滥用诉权，那么法院首先应当向当事人履行告知，经告知，主动纠正的，就不应当再继续追究当事人的法律责任。但是经告知仍不改正或者明显存在恶意、虚假诉讼的情形，则必需追究当事人的法律责任。新西兰《政府信息法》第十八条规定：“申请轻桃、无根据或无足轻重的， 可拒绝决定”。在墨西哥，可以拒绝侮辱性的申请或此前已经回应过的申请。中央已经明确制定下发相关文件，要求尽快建立滥诉等行为的惩处机制。增加滥用诉讼权的法律责任实际上要考虑诸多因素，短时间内相关立法无法出台建立相应的制度，但是根据现有的法律，在现行的法律框架内，法院可根据法律规定的采取训诫、司法拘留、罚款等强制措施的具体标准，逐步建立滥诉行为人支付给被诉人赔偿金的惩罚机制。
（四）强化对立案登记的监督制约
一是要完善投诉的处理规则。当事人对于既不立案又不出具不予立案裁定书的，可以向上级法院进行投诉，结合法官惩戒委员会制度设计，从处理程序、期限以及追责程序等方面做出细化规定。二是要完善内部处分机制。根据新《行政诉讼法》第五十一条第4款明确规定，上级法院对下级法院怠于立案的行为，除可以责令其改正外，還可对责任人进行司法处分，对于该处分，笔者建议可以由上级法院作出后交由其所在法院来执行。
注释：
付纳伟.行政诉讼立案登记制度的立法缺陷及其解决[J].法制与社会，2017（2），第27页.
李睿睿.我国行政诉讼立案登记制研究[D].山东大学2017硕士论文，第11页22行.
李凌云.行政诉讼立案登记阶段的自由裁量权[J].山东法官培训学院学报，2018（5），第91页
王磊.行政诉讼立案登记制研究[D].上海师范大学2018硕士论文，第5页2行、10行.
江必新.中华人民共和国行政诉讼法理解适用与实务指南[M].中国法制出版社，2015年版，第232页.
刘景涵.论我国行政诉讼立案登记制度[D].天津师范大学2018硕士论文，第28页5行.
参考文献：
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[3]张文忠.新《行政诉讼法》实施与法院立案登记制度[J].上海政法学院学报，2015（3）.
[4]黄先雄，黄婷.行政诉讼立案登记制的立法缺陷及应对[J].行政法学研究，2015（6）.
[5]宫凡舒.立案登记制下如何实现诉权保护与滥诉惩治之平衡[J].山东审判，2016（3）.
