农村宅基地流转促进土地资源优化配置研究
郭文静
[摘要]一直以来，土地问题都是人们关注的焦点，关于土地问题国家也出台了不少政策。鼓励农村宅基地流转，避免土地荒芜，无人耕种，资源严重浪费。应合理采用农村土地宅基地使用流转模式，积极推进农村宅基地流转，实现土地资源优化配置，促进经济社会繁荣发展。
[关键词]农村宅基地;土地资源;优化配置
文章编号：2095-4085（2019）06-0164-02
1宅基地使用权及流转概述
宅基地是农村集体经济组织为保障农户生活需要，给予农户建造房屋使用的土地。以城镇化角度划分，宅基地可分为农村宅基地、城市宅基地两类，本文仅以农村宅基地为研究对象。现行《土地管理法》内对宅基地使用权进行了准确界定，便于其与类似概念的区分。在我国学术研究中，最具代表性的以王利明等人定义为准，可归纳为3点，
第一，宅基地使用权是指在国家所有或集体所有土地上城镇或农村居民建造的房屋，具有居住的权利。
第二，个人认为可将宅基地使用权限定为因建造自有住宅，农村居民对集体所有土地占有、使用的权利。
第三，宅基地使用权是指农村集体经济组织的成员依法享有在农民集体所有土地上建设住宅的权利。
按照《物权法》152条规定，目前，仅以集体土地作为宅基地使用权的客体，而农村集体经济组织成员则为宅基地使用权的主体。相较农村宅基地，城市宅基地限制更少，可流转。本文所说的农村宅基地流转是指农村宅基地使用权的流转，也就是通过多种形式，如抵押，转让，出让等实现农村宅基地使用权的流转，属于一种土地收益的行为。
2农村宅基地流转现状
作为我国一项利民政策，宅基地使用权制度在一定时期内，为我国长治久安发挥了积极的作用，并作出了重大贡献。然而随着社会经济的迅速发展，城镇化全面推进，宅基地使用权制度与人们对宅基地的现实需求矛盾逐步突显。经济发展的同时，人们对住房提出的要求也越来越高，进一步提升了农民住房建设热度，增加了宅基地流转与交易量。但针对宅基地流转问题，当前法规政策要求甚严，在此背景下问题频发。
（1）宅基地使用权限制流转，但宅基地上的房屋允许流转，从而加剧了房地分离的矛盾。据国家相关法律规定，严禁农村房屋流转，抵押。但2014年中央一号文件，却对各地试点农民住房财政权的抵押，担保与转让给予鼓励。按照现行法律，要严格限制宅基地使用权流转，但又对附属房屋流转给予鼓励，两者之间存在矛盾。正是这种法律漏洞，给各地宅基地“隐性流转”带来了发展良机，特别是“小产权房”交易日盛。
（2）“一户多宅”现象普遍。2018年农村宅基地流转新政策，提出要改革完善农村宅基地制度，根据试点宅基地改革，“一户一宅”为基本原则，但针对历史存留问题，如“一户多宅”，宅基地闲置等，虽有明文规定，但实施起来难度较大，特别是农民新建住宅后，旧宅退出机制缺乏，也不能转让，导致大量宅基地空置，闲置，从而浪费土地资源。
（3）宅基地使用权主体缺位，农民权益无法保障。当前，很大程度上政府是农村宅基地流转的主导者，基于公共利益，当地政府征收宅基地，同时，宅基地从法律上讲属于集体所有，农民是集体组织成员，但在这个征收，流转过程中，并未行使自身的合法权利，同样，宅基地使用权转让后所得到了增值收益，农民即是分到了，但也少之又少，根本无法保障农民的权益。
（4）宅基地使用权流转多为私下交易，没有法律保障。绝大多数农民法律意识淡薄，在自家宅基地转让时，仅凭口头协议，或一纸协议，根本不知道如何签订合同，更无法保证合同是否具有法律效力，若产生纠纷，维权难度极大。
3农村宅基地流转促进土地资源优化配置的策略
3.1完善宅基地流转制度
（1）明确宅基地产权边界 为实现宅基地市场化交易，必须对农村宅基地使用权及其附属房屋进行确权颁证。确定宅基地产权归属，才能对其未来收益有一个明确的预期，便于流转。若产权不明，就会产生矛盾，进而影响交易。为此，必须对农村宅基地产权边界进行明确，减少纠纷，维护农民财产安全。
（2）修改相关法律放开对宅基地流转限制 因法律限制，无法在合法的前提下进行农村宅基地流转。针对这种现状，需修改相关法律，解除限制，助其顺利进入市场交易。可在现行政策下，扩宽农村宅基地流转空间、范围，满足农民现实需求，特别是进城落户人群。
（3）完善现行“一户一宅”制度2018年农村宅基地流转新政策指出，要改革完善农村宅基地制度，进一步完善现行“一户一宅”制度，针对过去遗留的“一户多宅”，宅基地闲置等问题，可通过征税的方式进行处理。同时，超标、面积超大宅基地同样也要征税。针对人均耕地少、二、三产业较为发达的地区，可通过集中建设农村公寓，住宅小区等方式，实现“一户一宅”，而非单宗分散式地分配宅基地。同时，政策还提出要“探索进城落户农民自愿有偿退出或转让宅基地”，针对此类人群，可在自愿的原则下，针对闲置的宅基地进行有偿退出。
3.2加强土地用途管制
按照《土地管理法》相关规定，农民建房使用土地，必须与土地利用规划相符，同时还要办理审批手续。于经济发展地区而言，城郊宅基地交易，将会带来可观的利润，这种情况下，有些人就会打耕地的主意，在耕地上建房，这种土地使用，与国家土地使用法规相悖。为此，必须建立严格的惩处机制，针对违法占地建设住房的，要及时制止，严控“一户多宅”抬头，合理控制占地建房面積，保护耕地资源。
3.3以土地规划来引导农民建房
基于新农村建设，为满足现代化农村新型社区需求，必须按照“统一规划、集中建设”的原则，以土地规划引导农民建房。
（1）加大政府投入，建设配套基础设施，引导农民到中心村居住。中心村建设，是新农村建设的重点，与农民切身利益息息相关，同时，关乎社会稳定。为打造中心村，引导农民到中心村居住，必须加大政府基础设施投入，建设配套的医疗、交通等设施，才能提高农民的生活品质。
（2）尊重农民意愿，完善司法救济途径，在宅基地流转中，有效维护农民的切身利益，以合法手段保证交易正常进行，避免侵害农民利益，产生纠纷。
3.4建立并完善农村社会保障体系
作为一个农业大国，据人社部统计信息显示，2017年全国农村人口数量就达到了5.9亿人，面对庞大的农村人口，若农村社会保障制度存有缺陷，就会影响国家稳定与发展。长久以来，自我保障是农民社会保障的主要方式，农民离不开土地，农民仅以土地保障作为自我保障的关键，国家力量远远没有达到农民现实需求。当前，政府，集体与农民是农村社会保障体系建设的主体，为更好地服务于民，保障农民基本生活需求，应建立多层次社会保障体系，以基本保障为主，乡村集体保障与家庭保障为辅的保障体系。同时，要走多形式多样化的农村社会保障形式，要求在全国范围内，完善农民社会保障账户，对农村劳动力的转移提供支持。要求针对孤寡老人，通过老年公寓，向土地管理部门上交宅基地，住房，承包田由农村集体回收，其老年生活由政府、集体负责，实现老有所养。
3.5完善乡村治理机制
（1）完善村民自治，推进基层民主建设。根据《村委会组织法》相关规定，政府与自治组织之间的从属关系已改变，由乡镇政府担负行政责任，乡镇政府职责范围内的所有工作村委会无需办理，但必要时候可接受委托进行办理。在村民委员会内部，由村民代表会议行驶决策权，由村委会行使执行权，由村民代表会议行使监督权。转变以往“两委会”大包大揽的情况。在村级重大事务中，要落实村民的各项权利，尤其是知情权、监督权等，保证村中无小事，各项事务办理透明化、公开化。
（2）推进乡镇改革，完善乡镇政府职能。当前转变政府职能是乡镇机构改革的重点，要紧跟时代步伐，满足农民经济社会管理需求，建设公共服务型政府。第一，要政企分开，将政府职责范围之外的事务，交由企业、市场、村委会管理。第二，要实现政府的公共服务职责，在国家政策规范下，对各项政策进行全面落实，加大教育、衛生基础设施建设，开展农民技能培训，为农民就业提供科学知识的全面支撑。
4结语
综上所述，伴随城乡一体化发展的不断推进，新农村建设取得了显著的成绩。大量村镇结合自身发展特点制定了科学，合理的发展规划。在中国社会，农民与土地是一个共存体，土地是农民的根，农民热爱土地，与土地不可分离。农村改革，就是改革土地，调整农民与土地之间的关系，针对土地问题国家出台了大量法律政策，特别是宅基地流转方面，为避免土地资源浪费，住宅闲置，如何完善农民宅基地使用权流转制度成为了关键，这也是促进土地资源优化配置的重要举措。
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