内部控制框架下高职院校政府采购存在的问题及优化措施
姚祎
【摘要】? 文章通过调查问卷、数据对比、实地访谈等方法，分析F学校在政府采购工作中出现的人员配备、预算方案制定以及执行和监督过程中出现的问题，问题出现的原因在于政府采购缺乏调研、政府采购设计存在漏洞、对政府采购监督不足等几个方面，由此提出优化F学校政府内部控制的措施，并在此基础上建议利用信息系统对高职院校政府采购进行创新管理，以期为我国高职院校政府采购的归口管理、风险防控提供参考。
【关键词】? 高职院校;政府采购;问题;优化措施
【中图分类号】? F233? 【文献标识码】? A? 【文章编号】? 1002-5812（2019）03-0080-03
高职院校在大力优化校园环境、提升教学设备水平的建设过程中，通过政府采购，购买了先进的教学仪器、新增了配套的实训设备、优化了良好的校园风貌。政府采购活动降低了高职院校财政资金的使用风险，对高职院校的廉政治理产生了良好的影响。
一、问题的提出
（一）研究背景。《关于加强政府采购活动内部控制管理的指导意见》（财库[2016]99号）等政策的颁布和实施，对高职院校的政府采购工作管理提供了很大的帮助和指引。高职院校的政府采购并非一种普通的购买过程，它不但涉及到高职院校的组织结构、管理体系和风险控制制度等多个方面的问题，而且还涉及到了院系的建设方案、财政预算;甚至影响了学院的采购组织、人员安排、合同管理、绩效评定和廉政监督等各个环节。
（二）研究回顾。政府采购是指通过规范的招标活动，对所需货物（或劳务）进行采购，以达到降低成本、简化采购程序的目的而采取的经济行为（Russell Forbes，1929）。其特点表现在竞争、公开、商业标准和透明度等几个方面（Sue Arrow Smith，1998）。我国对政府采购的研究，主要在各级国家机关、事业单位和社会团体（李岫辉，2011）这几个经济主体上。目前我国高校政府采购中也存在不少问题，杨林兰（2014）认为可以从三方面入手，解决高校政府采购的问题，一是加强法制宣传力度，促进相关人员对政府采购行为的认识，提高依法采购效率;二是采用多种评标方案相结合，多元化采购的标准;三是抓重点环节，简化采购工作流程等。总之，我国政府采购的本质目的，是为了使国有资产在满足需要的情况下最大化节约资金。
（三）研究方案。
1.调研目的。多数学者的研究大都从规章制度入手，笔者试图利用调研问卷的方式开展研究。F学校是首批获得国家示范性高职院校称号的综合性高等职业院校，近年来随着财政建设资金拨付的加大，F学校在学生的教学和生活环境等方面都不断改善，以其为例，进行调查、研究、分析，找到当前在内部控制框架下高职院校政府采购活动存在的问题和缺陷，并提出优化建议，为我国高职院校在政府采购环节的内部风险控制提供参考。
2.调研方法。对F学校参与政府采购工作的教师和行政工作人员发放调研问卷，并进行实地访谈。
3.调研模块。在F学校政府采购的人力资源、全面预算、工程审批、合同管理、监督控制等多个风险环节进行调查问卷和实地访谈的设计。
二、调研的初步情况及分析
（一）F学校目前政府采购工作的现状。本文依据问卷、访谈等调查的结果，发现政府采购活动给F学校的国有资产管理带来了积极的影响，同时目前也存在一定的问题，具体分析如下：
1.F学校政府采购活动的积极影响。F学校下设国有资产科作为政府采购管理部门，并且制定了10章35条的管理规章，从单位层面和业务层面上确保了政府采购活动能正常有序的开展。截至目前，F学校已经顺利通过了国家级示范性院校的两次评估验收，实验设备、公共教学环境等得到了大幅的更新和改善。
2.F学校政府采购中出现的问题。
（1）参与人员素质高，但整体专业性偏弱。在人力资源的调研中，发现F学校参与政府采购项目的人员学历素質高，完全具备相当的自我增值和自我学习的能力，但政府采购业务专业能力较弱，例如申购人员对招投标流程不了解，资产管理人员对建设方案不内行，采购人员对合同法不熟悉。
（2）能按预算完成任务，但执行僵化。在全面预算的调研中，发现F学校制定预算计划后，采购项目大部分实现按照预算方案执行，以2107年为例，完成率均在90%以上。但是执行过程较为死板，预算缺乏科学的预算调整空间，缺乏对紧急新增项目的应急政府采购方案。详见表1。
（3）设置审批环节，但权责不明。在工程项目的调研中，对于政府采购授权的审批，F学校仅规定“进入采购、招标程序前，该采购、招标项目应已按权限获得批准。”在确定组织和采购方式下，仅涉及“采购部门提出方案，报分管采购工作的院领导或学院采购工作领导小组审批”，F学校70%以上的受访者确定参与政府采购项目需要找到所在部门、国有资产管理部门、财务部门、实验管理部门、教务部门、行政办公室等各负责人授权，13%左右的受访者还认为需要找监察部门负责人签字。
（4）合同签订制度薄弱。在合同管理的调研中，相关人员的风险意识较低。对合同拟定的职责分工与授权批准含糊不清，甚至合同或者协议的审核控制不严。例如，对合同缺乏具体明确的负责单位：是编制合同的部门，还是实际执行采购的部门？是实际使用的部门，还是审核合同的部门？一旦在合同中出现纰漏，则整个采购项目的损失就会很大。
（5）不相容岗位未完全分离。在内控机制的调研中，F学校在执行政府采购活动中，并未完全实现不相容岗位的相分离。例如，采购项目的申请人，既是政府采购计划方案的制定者，又是政府采购项目的执行人，甚至还是政府采购项目的实际使用者。在这些环节中，从计划、操作实施到最后使用都是同一人，导致风险剧增。
（6）后续监督权不到位。在资产监管的调研中发现，政府采购遇到数量大、周期短、要求高、专业性强的采购，在完工阶段缺乏专业人员监督验收，在固定资产使用阶段缺乏定期的检查，没有完全做到分散风险。F学院的监察部门在验收阶段并没有参与验收环节，提出政府采购项目的主要部门也未有除申请人以外的专业人员配合监督验收。
（二）F学校政府采购出现问题的原因分析。结合问卷和访谈，本文认为F学校政府采购工作出现问题的主要原因如下：
1.欠缺实际情况分析和需求调研。高职院校实行政府采购的主要目的是为了防止资金资源的浪费和徇私舞弊风险的发生。在政府采购项目计划申请前，需求调研、实际使用预测和完成效果分析都是必要的，如果没有通过集中的民主集中调研分析，那么对该项政府采购的执行时间、建设成效甚至是投入使用都将成为未知数，这不仅会造成政府采购项目的浪费，还会降低工作人员的积极性。
2.采购环节缺乏专业人员。高职院校参加政府采购活动需要配备专职岗位，负责采购事项，承担政府采购环节的责任。采购人员工程、服务、货物知识的专业性不足，风险意识较低，就可能出现供应商操纵供货的风险。
3.缺少部门间的内部牵制。高职院校在政府采购过程中，从单位层面上看需要决策权、执行权、监督权三权分离，由专门部门负责控制。决策需要各职能部门的集体研究、论证和咨询结合才能通过，以实现科学制衡。从业务层面上看，需要预算、收支、采购、资产、项目、合同多个部门加强风险预测，才能实现需求方、代理人、供应商和评审专家间有效的控制。
4.在监督环节上的风险意识较弱。高职院校的政府采购部不仅仅是一项采购环节，它涉及到事前的财务的预算、收支的渠道分配、事中的招投标开展，以及货物、服务和工程的实际采购建设和事后的资产配置使用和监督等多个环节，在这些环节中，一旦缺失风险识别，就无法实现开源节流。
5.未建立自我约束机制。政府采购管理不仅涉及到财政资金的使用，后续还涉及到对已购资产的使用。尽量避免为了落实指标而仓促提出方案、为了完成预算而进行盲目采购等现象的发生。因此，在高职院校内部，需要建立自我约束机制，做好各个部门的内部衔接，加强相关人员的风险防控意识，避免出现政府采购管理的漏洞。
三、优化措施与建议
（一）人员“量身定做”，强调专业管理。对政府采购的申请人员，首先要从申请需求的专业角度出发，在专业性的范围内通过走访调研和需求分析，提出优化合理采购的申请方案;对政府采购的执行人员，必须具备行政事业单位内部控制相关知识，只有明确其自身岗位的权利和责任，才能有效地执行采购建设方案;对政府采购的管理人员，要强调其对招投标等采购事宜的专业性，才能顺利完成各项政府采购任务。
（二）弹性预算管理。财务根据弹性预算的制定原则，对预算的每一项目落实数量金额，同时对预算的每一项目给予一定的弹性空间，并对弹性空间进行统一的控制。同时，财务部门对正在按步骤实施的政府采购活动进行有效的跟踪，对资金动向提前做好预测，避免造成有急切需求但是预算不能满足或者没有需求却追加项目等不合理现象的发生。
（三）强调归口管理，简化流程。为了集中管理，F学校对政府采购的设置层层审批，落实责任主体，但是实际工作中反而由于多个审批环节，造成责权不明。因此在风险管理时，需要强调分级负责，简化工作流程。对于分属不同资产管理类别的采购项目，由主管部门负责管理，责任落实到位。例如，政府采购方案信息公开后，只要申请部门及时提出申请，采购执行部门和资产管理部门对申请进行复核确认无误后就可审批。采购专业教学设备时，直接由申购部门和资产管理部门领导审批后，即可确定立项采购;采购校园办公设施和公共服务时，采购主管部门可以直接同意进行立项。通过简化流程，提高工作效率。
（四）增强法制风险意识。在采购文件的审核、合同的制定以及履行等方面，要加强相关责任人的法制风险意识。在制定合同的过程中，指定法律、财务、技术、审计等专业人员共同参与，明确合同签订的分级授权、确认合同中的法律风险与权责，重点控制采购双方的安全与质量环节。同时，还要在合同中注明发生纠纷的处理以及仲裁的解决方式，在彰显公平的基础上，最大程度上保证采购院校的利益。
（五）合理设岗，厘清职责。只有对申请者、采购建设者、监督者实行不相容岗位分离，才能在政府采购中实现制衡。使用和采购是两种不同的业务，在合理利用政府采购资金的原则下，确定采购方案后，为了防止徇私舞弊，申请者不能再参与各个采购和活动建设。采购事项必须交由他人办理，直至验收结束。同时，在供应商建设完工后，验收环节再由申请人参与验收，以确认实际项目的完成情况。政府采购过程中的经办人员，还必须注意回避事项和廉洁要求，保证采购健康有序的进行。
（六）加强监督体系建设。在政府采购管理中，形成申购部门、财务部门、资产管理部门、监察部门相互制约的机制。从申购部门报告采购计划开始监督，到政府采购部门公示招标过程、财务与监察的监督验收、财务与政府采购部门的备案归档等环节，分别找到风险控制点进行合理的防控，加强监督体系建设。详见图1。
四、利用數字化信息系统对高职院校政府采购进行创新管理
通过对F院校政府采购在人力资源、财务预算、授权审批、合同管理等方面的优化，可以发现这些工作在政府采购活动中是紧密相连的，因此，可以以其为契机搭建高职院校政府采购的信息化管理平台，实现一个简化审批流程、公开完整信息、提升办事效率、控制风险的流程整体闭环，具体框架见图2。
在图2中，申购人直接利用搭建的需求申购系统提交已经过调研的采购需求方案，并提交相应审批人，简化审批流程;审批人经过数字签名确认其审批结果后，信息同步推送至预算系统，预算管理接收申购金额后直接计入预算数据和合同数据中，以防范人为舞弊的风险;同理，招采系统在信息平台公布详细的招标参数和中标情况，做到公平公开;合同管理系统支撑整个政府采购环节的合同方案，接受全面的监督;资产管理系统记录各项政府采购的资产利用使用情况，以防资产和资金的浪费;同时各项数据公开在信息平台进行网络备份，以防篡改。
五、总结与展望
政府采购是行政事业单位内部控制的一个具体业务环节，当前在国家大力发展教育、扶持高职院校为社会培养全面的技能型人才的时期，高职院校的自身建设也不能落后。只有通过优化和创新，遵循计划需求调研全面、预算执行适应发展、项目申报重点突出、业务流程互相制衡的原则，才能实现高职院校政府采购工作中内部控制的有效管理。Z
【主要参考文献】
[ 1 ] Russell Forbes.Governmental Purchasing[M].New York：Happer & Brothers Publishers，1929，（23）.
[ 2 ] Sue Arrow Smith.National and International Perspectives on the Regulation of Public Procurement：Harmony or Conflict？ [S].Public ProcurementIn：Global Revolution Kluwer Law International，1998.
[ 3 ] 李岫辉.提高高校政府采购管理水平的策略研究[J].高等财经教育研究，2011，（01）.
[ 4 ] 陈良.基于内部控制视角的高校物资采购管理研究[J].商业会计，2018，（09）.
[ 5 ] 李心合.内部控制研究的困惑与思考[J].会计研究，2013，（06）.
