行政处罚追诉时效问题分析
唐芝敏
行政处罚时效制度，对于督促行政处罚机关及时履行行政管理职责，保障行政相对人合法权益，完善行政程序具有重要意义。目前，我国现行法律未对《行政处罚法》第二十九条中关于违法行为“未被发现”和违法行为“连续或继续状态”等法律术语未作出明确的解释，不利于行政机关有效认定和追诉违法行为。金融违法行为种类繁多复杂，准确把握对各类金融违法行为的追诉时效，有利于监管机构正确履行金融监管职责，提升依法行政效能，保障金融市场安全、平稳、有序地运行。
一、行政处罚追诉时效概述
（一）行政处罚追诉时效的概念
行政处罚追诉时效是指行政机关对行政违法行为追究行政处罚责任的法定期限，超过该期限即不得再给予行政处罚。根据我国现行法律规定，行政处罚追诉时效分为一般时效和特殊时效。一般时效是指《行政处罚法》第二十九条规定的二年期限，对当事人实施违法行为到被发现时止，超过二年即不再给予行政处罚，普遍适用于行政处罚领域。特殊时效，是除《行政处罚法》规定外其他法律对行政处罚追诉时效作出的特别规定，因某些领域违法行为社会危害性较大，在短时间内难以查处并作出行政处罚，或者有些违法行为比较容易查处，且处罚比较简单，因此有其他法律对行政处罚追诉时效作出了规定，例如：1.《治安管理处罚法》第二十二条：“违反治安管理行为在六个月内没有被公安机关发现的，不再处罚。”2.《税收征收管理法》第八十六条：“违反税收法律、行政法规应当给予行政处罚的行为，在五年内未被发现的，不再给予行政处罚。”
行政处罚追诉时效制度，是在时间上限制行政机关作为的一种时效制度，是一定的事实状态经过法定期限后产生的行政法律后果，主要包括法律事实、期限和法律后果三个要素。法律事实是指当事人存在违反法律规定应当给予行政处罚的事实。期限是指法律对该类违法行为可以给予行政处罚的期限作出的明确规定。法律后果是指法律上赋予具有法律的某种行为的结果。行政处罚追诉时效的实质是行政机关行政处罚权的丧失，由此导致的当事人行政违法行为不再受到行政处罚的法律后果。
（二）立法分析
从《行政处罚法》第二十九条相关规定可以看出，其立法宗旨是为了规范行政处罚的设定和实施，监督行政机关有效实施行政管理，维护公共利益和公共秩序，保障公民、法人、其他组织的合法权益。对行政处罚的追诉时效作出规定，主要有以下三个方面的目的：一是维护社会稳定的需要。违法行为虽具有一定的社会危害性，但经过一段时间后，其侵害的社会关系会被其他相关的社会关系所覆盖，且其产生的危害逐渐弱化甚至消失，并达到新的社会关系的平衡，原来的违法行为已不具有示范效应，再去追诉相关违法行为给予行政处罚，不利于维护社会秩序的稳定。另外，通过规定行政处罚时效，能有效规范行政机关行为，限制行政机关行政处罚的随意性;二是确保行政处罚的效率性。通过规定追诉时效，促使行政机关及时有效监管，尽早发现问题，及时惩戒和纠正违法行为，达到教育与处罚相结合的目的，有效维护行政管理秩序;三是确保违法行为后果与责任承担的一致性。对违法行为进行处罚，是因为其存在一定的社会危害性，而危害大小，即给社会的负面影响或对行政秩序的破坏程度会随着时间的推移逐渐减弱，对这样的违法行为进行追诉意义不大，也会导致行政资源的浪费。同时，在违法行为超过法定期限后，违法者可以免受行政处罚，其合法权益也受到保障。
二、行政处罚追诉时效相关问题分析
（一）对违法行为“未被发现”的认定
对于如何理解违法行为“未被发现”，实践中存在较大争议，主要存在以下几种观点：第一种观点是，行政机关在二年内既不知道违法行为的发生也不知道违法行为人是谁，即违法行为发生后，没有人向行政机关举报、投诉、检举揭发等，行政机关二年内不知晓违反行政管理秩序的行为发生，《行政处罚法》等法律规定的期间届满后，行政机关便不能再对相关违法行为进行处罚;第二种观点是，行政机关发现存在违法行为，但是不知道相关违法行为的行为人是谁，也应当属于违法行为没有发现，相关法律规定的期间届满后，也不能再给与行政处罚。第三种观点是，违法行为是否发现应当以行政机关是否立案作为违法行为是否被發现的标准。行政机关经举报或在行政执法检查中发现了当事人的违法行为，进行了立案查处，则应当在立案后二年内作出处罚决定。在法院实际审理案件过程中，大多数均以行政机关是否对相关违法行为立案作为是否发现违法行为的标准。
（二）对违法行为追诉时效起算标准的认定
《行政处罚法》第二十九条规定了行政处罚追诉时效的起算标准，即追诉违法行为的期限“从违法行为发生之日起计算;违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。”对于如何理解“违法行为发生之日”和违法行为“继续或连续”状态，实践中也存在很大争议。违法行为的发生和违法行为的状态直接决定了行政处罚的起算期限以及能否给予行政处罚。
1.对“违法行为发生之日”认定。
实践中，对于“违法行为发生之日”的理解主要有以下几种观点：第一种是，违法行为成立之日即为违法行为发生之日。法律规定的违法行为构成要件不同，认定违法行为成立的标准也不同。对不需要产生某种危害后果，只要实施法律规定的行为即构成违法的违法行为，则从实施该行为之日为起算标准。对需要产生某种危害后果才构成违法的违法行为，则危害后果产生之日为起算标准;第二种是，认为“违法行为发生之日”是指违法行为完成之日或停止之日;第三种是，违法行为实施之日即为“违法行为发生之日”，违法行为实施之日即构成违法，实施之日为行政处罚追诉时效起算之日。本文赞同第一种观点，根据违法行为的构成要件来确定违法行为是否发生，符合我国现行法律相关规定和实际需要。
2.对违法行为“继续或连续状态”的认定。
（1）违法行为的连续状态。违法行为的连续状态是指行为人基于同一个目的或故意，实施数个独立的违法行为，侵犯相同的法益，违反同一法律规定，且行为人的数个违法行为存在时间间隔，即具有时间上的连续性。对于连续状态的违法行为，其追诉时效应当从最后一次违法行为终了之日起算。例如，在支付结算领域，银行金融机构开立银行结算账户未经人民银行核准或备案的问题，其违法行为性质具有同一性，实施了数个独立的违法行为，违反了同一法律规定，在时间上具有连续性，该类行为就属于连续状态的违法行为。追诉该违法行为的时效应当从最后一次违法行为完成之日起算。
（2）违法行为的继续状态。违法行为的继续状态是指行为人实施一个违法行为，侵害一个法益，违法行为本身具有违法性，该行为在时间上具有延续性且无时间间隔，即对法益的侵害处于持续状态。对处于继续状态的违法行为的行政处罚追诉时效从该行为终了之日起算。例如，金融机构占压财政资金的问题，金融机构未在法律规定的时间内划转或支付财政资金，只要金融机构超过法律规定的时间未划转或支付财政资金，则财政资金一直处于被占压状态，即违法行为处于继续状态，那么对该类违法行为的追诉时间从金融机构完成划转或支付其占压资金的时间为起算日期。
（三）实例分析
1.对银行金融机构未履行合理审核义务，非法使用他人信息开立银行账户行为的行政处罚追诉时效认定。银行业金融机构在办理银行卡业务过程中，因未履行客户身份识别义务，使用金融消费的个人信息为他人开立银行账户的违法行为，在该银行账户开立成功时就已经结束，一旦账户开立成功，银行金融机构就要承担法律上的不利后果，即金融机构未履行客户身份识别义务为他人开立银行账户的行为为瞬时性违法行为。追诉银行金融机构违法行为的起算期限应当从该银行账户开立之日起二年内。
2.对非法使用人民币图样行为行政处罚追诉时效认定。根据《中国人民银行法》《人民币管理条例》等相关规定，未经中国人民银行批准，不得在宣传物、出版物或其他商品上使用人民币图样。现实生活中，部分蛋糕店、祭祀用品的生产商、销售商贩均存在非法使用人民币图样的情形，每次在宣传物、出版物或其他商品上使用人民币图样即构成一次违法行为，只要不停止生产、销售有未经人民银行批准的印有人民币图样的宣传物、出版物、其他商品，则该违法行为一直处于连续状态，对该违法行为的追诉时效为从终止生产、销售违法使用人民币图样商品之日起算。
3.对占压财政资金行为行政处罚追诉期限认定。在国库业务领域中，代理支库存在的截留、占压、挪用、拖欠、转存国库资金及国库集中支付业务占压财政存款或者资金等违法行为，因违法行为一直处于继续不间断的过程，直到代理支库或金融机构完成资金划转或资金支付时该违法行为才算终止，否则，该违法行为一直处于继续状态，因此，对该类违法行为的追诉时效应当从代理支库或金融机构终止占压财政資金的行为之日为行政处罚追诉起算。
三、完善人民银行行政处罚追诉时效制度的相关建议
（一）完善金融业违法行为行政处罚追诉时效法律制度
随着我国经济的快速发展，金融机构的数量、业务品种、资产规模不断扩大，金融违法行为隐蔽性强、持续时间长，社会危害大，其危害后果不易消除，金融监管部门受诸多因素限制，金融执法检查覆盖面有限，很多金融违法行为未能及时发现，使得部分金融机构累积了一定的金融风险。考虑到金融行业的特殊性，应制定专门的金融业违法行为行政处罚法，并适当延长金融违法行为行政处罚追诉时效至5年。此外，设定补充说明行政处罚追诉时效相关法律条文。例如，对于《行政处罚法》第二十九条中，“未被发现”的具体含义进行补充说明，避免造成理解上的歧义和适用上的偏差，保障法律的权威性和统一性。
（二）根据违法行为类别和危害程度确定行政处罚追诉时效
根据行政处罚追诉时效制度的立法宗旨，可以借鉴德国、奥地利等国家的做法，根据违法行为的种类及社会危害程度，对行政处罚规定不同的追诉时效。例如，《德国违反秩序法》第31条第2款规定：“如果法律没有其他规定，对违反秩序行为的追诉时效为：（1）最高应处3万元以上德国马克罚款的违反秩序行为，3年;（2）应处3千以上、3万元以下德国马克罚款的违反秩序行为，2年;（3）应处1千以上、3千以下德国马克罚款的违反秩序行为，1年;（4）其余违反秩序行为，6个月。”《奥地利行政处罚法》第31条第2款规定，延迟缴纳或亏短省县及地方自治税款时以1年为期，其他未返行政义务之行为以3个月为期。根据不同的行政处罚种类、违法行为的危害程度设定不同的行政处罚追诉期限，有利于更好地惩戒和威慑违法行为，维护公共利益和社会秩序。
（三）合理设置行政处罚追诉时效的起算标准
对于行政处罚追诉时效起算标准，我国现行立法采用的是违法行为发生之日起算。我国台湾地区规定行政处罚的追诉时效从违法行为成立或完成之日起计算。德国、奥地利等国家规定，追诉时效以行为完成或行为终了之日起算，如果出现某种特定危害结果，则从结果出现后起算。我国可以借鉴德国、奥地利等国做法，行政处罚追诉时效自行为终了之日起算，如果事实构成的结果之后才出现，则追诉时效从结果出现后起算。
参考文献
[1]《行政处罚法》第一条规定.
[2]梁什健.从处罚追诉时效角度对银行业违法行为状态的分析研究.华南理工大学.
[3]王宪.行政处罚中处理期限违法的裁判方式研究.上海师范大学.
[4]《德国违反秩序法》第31条、《奥地利行政处罚法》第31条.
