“函复请示”现象的本质、利弊及其规范路径辨析
陈洪美
摘 要：“函复请示”现象存在的合法合理性，学界争讼由来已久但未有成论。通过具体分析中央人民政府网站中的公文用例，从“函”文种的适用范围、办公厅（室）的机构职能两方面，指出“函复请示”现象的本质仍然属于一种文书“代复”行为。仔细分析“函复请示”现象存在的利弊之后，主张停止此公文用法。同时也考虑到历史传承和工作习惯，提出如果保留“函复请示”的用法，那么必须对国家现行文书制度的相关条款进行适当修订。
关键词：党政机关公文；函复请示；制度建设
请示与批复是对称文种，下级机关以请示文种向上级机关请求指示、批准，上级机关以批复来答复下级机关的请示事项，这是2012年《党政机关公文处理工作条例》（下简《条例》）甚至是历次公文处理规定都明确的。但在日常工作中，经常出现以上级机关办公厅（室）名义通过函来回复下级机关请示事项的现象，即所谓“函复请示”。此现象往往发生在上级党委政府的办公厅（室）与下级党委政府，或本级党委政府的组成部门之间。本文主要以前者两机关之间的“函复请示”现象为例，兼及后者。这种现象存在的合理合法性，学界向来争论颇多，这里有一系列问题需要做出清晰回答：首先，能不能以函来回复下级机关的请示？这个问题，不少学者是持否定态度的，认为这是一种公文错用[1]；其次，如果同意这种现象存在，那么其法律、行政、文书制度等方面的法理依据是什么；再次就是对这种现象如何对待，是保留、改良还是抛弃，也应该有一个明确决断。基于此，笔者不揣冒昧，从分析其本质和利弊入手，就其存废去留陈述短见，以求教于方家。
1 本质辨析：办公厅（室）无审批职能，“函复请示”归根结底是一种文书“代复”行为
1.1 从适用规定性看，使用“函”文种须具备发收机关之间存在特定关系和事项性质两个条件。根据《条例》规定，函是“适用于不相隶属机关之间商洽工作，询问和答复问题，请求批准和答复审批事项”的一个文种。这个表述根据语法分析，后面“请求批准和答复审批事项”动作行为是发生在前面的“不相隶属机关之间”，正常的行文方式应该是“函来函往”。 上级党委政府的办公厅（室）与下级党委政府，从发文机关和主送机关双方关系讲，二者无论从行政级别，还是从管理关系上，肯定是平级机关，而且是没有隶属关系的平级机关。但长期以来，学界包括公文教学界似乎形成了这样一个观点，那就是只要两个机关之间没有隶属关系尤其是平级关系，就应使用“函”这个文种[2]。这个观点实际上犯了“全称肯定判断谓项周延”的逻辑错误。“凡是使用函文种的两个机关一定是两个不相隶属关系的机关”是正确的，但反过来“凡是两个不相隶属关系的机关之间行文就一定使用函”就不一定正确。换句话说，两个机关不相隶属仅仅是“函”使用的条件之一，还有一个条件不可或缺。那就是：一方对一方必须发生工作商洽、问题咨询和事项请批等事项处理。后一个条件是选用“函”文种的决定条件。如果罔顾这个条件，认为只要是两个不相隶属的机关之间行文，就一定使用“函”文种，就容易犯错用文种的毛病。如甲机关是街道办事处，乙机关是省直机关，二者没有隶属关系，但在开展爱国卫生运动这个事项上，甲机关对乙机关存在职能管理关系。甲机关要求乙机关加强爱国卫生运动，就只能用“通知”文种。为什么不能用“函”？原因就在于甲、乙两个机关之间所涉事项既不是联系商洽工作，也不是需要一方回复或批准什么。
因此“函”文种的使用，既要考虑发文机关与主送机关之间是否具有隶属关系，更要考虑双方所涉事项的性质，这是我们判断此机关对彼机关能否允许发生“函复请示”行为的基本方法。而从工作实践看，上级党委政府的办公厅（室）与下级党委政府之间一般没有商洽、询问和答复这三类工作往来。
1.2 办公厅（室）是参谋辅助机构，具有文书处理权，但不具备事项审批权。这里我们以国务院办公厅为例，不少同志对其机构的性质、功能存在认识误区：有的同志认为它是国务院的职能部门。但如果真是那样的话，那么它就应该具有行政审批权；还有的同志认为它是“国务院的中心机构”，能够代表政府或党委就各个方面的工作发布文件[3]。这种认识实际上是将办公厅凌驾于其他同级机构之上，是对其机构职能的恣意放大，也是不恰当的。在2013年《国务院关于机构设置的通知》中，明确规定国务院办公厅是独立于且与国务院组成部门（公安部、教育部等）、国务院直属特设机构、国务院直属机构、国务院办事机构、国务院直属事业单位相并列的一个专门机构。2008年《国务院办公厅主要职责内设机构和人员编制规定》中，明确规定国务院办公厅是“协助国务院领导同志处理国务院日常工作的机构”。所以它既不是政府的组成部门，也不是拎着尚方宝剑可以任性自为的什么特殊机构，本质上讲它就属于参谋辅政机构，不应该也不可能具有行政审批职能。
关于这一点，我们还可以从国务院办公厅相关文书的往来中看出端倪。1994年浙江省政府办公厅行送《关于要求设立杭州市人民政府驻北京办事处的请示》给国务院办公厅，申请设立杭州市政府驻北京办事处。如果国务院办公厅具有行政审批职能，而且国务院办公厅无论从级别还是行政关系上都可视为浙江省政府办公厅的业务上级，具有领导和指导职能。那么其接到该省政府办公厅的请示后，就完全可以用批复这个文种进行答复。然而在正式行文时，却仍然使用《国务院办公厅关于杭州市人民政府驻北京联络处改为驻北京办事处的复函》，而且在正文部分特别标注“经国务院批准”。这说明国务院办公厅即使作为同序列省政府办公厅的上级机关，其仍然没有审批相关事务的权力。
所以从这个意义上说，下级党委政府如因相关问题需要咨询、相关事项需要批准或答复，其请复性文件的主送机关显然只能是上级党委政府，而不是上级党委政府的办公厅（室），原因就在于上级党委政府的办公厅（室）不具有事项审批权，当然更不可能越俎代庖，擅行相关的审批权力。
1.3 “函复请示”虽然具有一定法理依据，但仍然改变不了其文书“代复”的本质。上级党委政府的办公厅（室）虽然没有对下级党委政府报请事项的审批权，但却有向下级党委政府发送指令性公文的权力。《条例》规定，“党委政府的办公厅（室）根据本级党委政府授权，可以向下级党委政府行文，其他部门和单位不得向下级党委政府发布指令性公文或者在公文中向下级党委政府提出指令性要求”。此规定表述的关键意思是两项：
一是上级党委政府的办公厅（室）可以向下级党委政府发送指令性公文或具有指令性质的公文。何谓指令性公文？根据有关学者的解释，是指上级机关对下级机关工作进行指导、部署和安排时使用的一类公文，具体包括命令、通知、决定、批复、纪要、通报等六种[4]。国家公务员和事业单位考试用书中，也将上述六类公文作为指挥性公文看待。对照此定义，复函肯定属于指令性公文。换句话说，根据《条例》规定，上级党委政府的办公厅（室）可以向下级党委政府发送具有答复与审批性质的复函。
二是其向下级党委政府发送指令性公文必须得到本级党委政府的授权。从对国务院网站公布的国务院办公厅以函的文种回复省级政府和国务院其他部门的195个函件考察看，每份函件都无一例外地在正文前部标明“经国务院同意”“经国务院批准”“经国务院领导同志批准”“根据《×》第×条的规定，国务院同意”等字样，这既说明复函中的请批或答复事项是由国务院审批，不是由办公厅审批，又说明办公厅的发文行为是得到国务院认可、符合《条例》规定的。换句话说，“函复请示”是由本级党委政府“授权发文”，而不是本级党委政府“授权审批”，其形式意义大于内容意义。
综上所述，上级党委政府办公厅（室）向下级党委政府发送回复或批准的函件，本质上只是根据文书管理规定履行了行文权，事实上的事项审批权仍然属于本级党委政府。为避免行文权与批复权歧义，笔者认为可以采取“补全事由”的办法来进一步明确这两种权力（党政机关的公文“事由”，本质上讲是一个“主谓结构的短语”[5]）。如《国务院办公厅关于同意陕西省承办2021年第十四届全国运动会的函》，其标题可以进一步明确为《国务院办公厅关于国务院同意陕西省承办2021年第十四届全国运动会的函》，这就完全清晰区分了复函的行文权和审批权。
2 斟酌得失：“函复请示”现象的利弊分析
2.1 “函复请示”现象利于发挥参谋机构的辅政职能，提高文书处理效率。“函复请示”现象从积极角度看，主要有两个方面：一是利于发挥党委政府办公厅（室）的辅政职能；二是利于提高文书处理效率和专业化水平。这里仍以国务院办公厅为例，其作为国务院的一个特殊机构，根据相关规定，主要职能有八项。从“协助国务院领导同志组织起草或审核以国务院、国务院办公厅名义发布的公文”“研究国务院各部门和各省、自治区、直辖市人民政府请示国务院的事项，提出审核意见，报国务院领导同志审批”两项职能看，国务院办公厅无疑是国务院的直接代言人，国务院办公厅的相关人员实质上就是国务院领导的参谋人员。可以这样说，国务院对下级政府的指示、批复、要求等，其最初主张大多数来自于国务院办公厅。因此，从文书内容撰写角度说，国务院办公厅的回复可能会更专业，当然效率也会更高。
这里有人可能会提出，既然国务院办公厅作为参谋机构，秉承国务院或国务院领导的指示行事，那么对于下级政府的请示何不协助国务院以国务院的名义使用“批复”这个下行文种呢？这种观点不是一点理由没有。笔者认为，允许“函复请示”，还有可能的理由是：一是历史传承和工作惯例。以前怎么做的，现在还这么做；二是根据事项轻重主次有所分工。重要的、全局性事务以国务院的名义批复，那些内容比较具体的事务性工作或在履行手续方面具有例行公事色彩的“请示”，由办公厅答复[6]。事实是不是这样？笔者对国务院网站中1985-2015年国务院办公厅“函复请示”的195个用例进行统计分析，发现“函复请示”的事项主要为：建立相关工作的部际联席会议制度、召开城市运动会和调整地区运动会组委会成员、相关部门与机构悬挂和使用国旗国徽、明确相关机构级别、省级政府在北京设立办事处、国企经营范围和设立分公司以及下放所属部门机构事项审批权等。而以国务院名义回复地方政府或组成部门的486个请示事项中，大多数为城市规划、地区或专项五年发展规划、设立行政区域、建设历史文化名城等。两相比较，显然后者的重要性、全局性远胜前者。而且后者往往就是我国《宪法》规定的国务院十八条基本职权之一。
所以除关系下级党委政府所在地区政治、经济、文化、社会发展的全局性请示事项，由上级党委政府直接决策拍板外，一般请示事项由上级党委政府的办公厅（室）提出审批建议，供上级党委政府决策、确认，然后代其行文答复。这样一方面可以突显党委政府办公厅（室）“协助党政处理日常工作”的职能，保证党政领导能够腾出更多时间和精力来处理大事、难事，另一方面也能够发挥办公厅（室）人员的参谋助手作用，与古代君命文书由辅政机构提出处理意见供当权者参考的“票拟”制度一脉相承。
2.2 “函复请示”现象直接导致回复请示文书文种选用的紊乱，违反文书制度的规范性，容易引发工作矛盾。首先是请复与答复在文书文种使用匹配上的紊乱问题，如不纠正会降低国家文书管理制度的严肃性。“下请上复”这是历次国家党政机关公文处理规定的基本规则。下级党委政府递交请示，上级党委政府就应该给予批复。有学者提出的批复适用于“答复下级机关请示事项”，但没有规定“答复下级机关请示事项只能用批复”的观点[7]，笔者不能认同。这不仅是对《条例》规定字面上的望文生义、强词夺理，更是对党委政府办公厅（室）职能的忽视。虽然上级党委政府的办公厅（室）与下级党委政府之间是不相隶属的平级关系，但问题是下级党委政府的所请事项，上级党委政府的办公厅（室）没有审批权。说得更清楚一点，就是两个机关之间没有函这个文种适用范围中所及的三类工作联系，因此双方通常也就不存在文书往来。如果允许“函复请示”现象的存在，仅从文书制度的严肃性上看，就违反了下有请示上不批复和超出“函”文种适用范围两个毛病。
另外，在公文写作实践上还会出现随意、乱用、误用现象，甚至引发工作矛盾。我们以国务院网站公布的2015年公文为例，同样是建立部际联席会议制度的回复。由卫计委等国务院相关组成部门提交的建立防治重大疾病工作、促进展览业改革发展、服务贸易发展、口岸工作等的部际联席会议的请示事项，是以国务院的名义发布批复。而同一年度由发改委等提交的促进投资、推进大众创业万众创新的部际联席会议的请示事项，就是以国务院办公厅的名义发布复函。从工作的重要性和全局性上看，后者并不亚于前者。那为什么前者就是由国务院直接批复，而后者由国务院办公厅回复呢？这种用法，一方面暴露了上级党委政府对于下级党委政府（包括上级党委政府自己所属部门）在请示回复文种选择上的随意倾向，另一方面在工作中容易制造矛盾。从文书接受心理角度来说，下级机关更愿意接受自己上级的批复件（有时甚至是视为上级对自身工作成效和所请事项重要性的认可），而不是上级参谋机构的函复件。譬如上例，请复的发文机关都是党委政府自己的组成部门，请复事项的重要性程度又类似，为何给予甲类部门就是批复，给予乙类部门就是复函呢？显然存在厚此薄彼之嫌，这容易引起下级党委政府或组成部门之间的工作比较，平空制造矛盾，引发不良情绪。
3 进一步完善和规范“函复请示”文书现象的路径思考
“函复请示”作为一种特殊的公文现象，从改革开放以来国务院办公厅的公文实践看，虽然数量不多，但仍在断续使用。地方各级党委政府以其办公厅（室）名义函复下级党委政府和组成部门请示的用例也比较常见。综上所述，权衡利弊，笔者以为这种文书现象违反了国家文书管理制度的严肃性、权威性和文种选用匹配的规范性，将不具有审批权限的党委政府办公厅（室）推到回复文书发文机关的位置上，违反了“谁有事项处理权谁发文”的基本原则，在行政管理与文书处理上都存在“越位”弊端，甚为不妥，因此应该果断停止这种公文用法。
笔者对国务院和国务院办公厅的发文用例进行统计后发现，1985-2015年30年间国务院办公厅函复省级政府、国务院组成部门（含直属机构、事业单位、国企）请示的文件只有161件，24个年度的函复请示件低于10个，而2002年、2008年、2010年、2011年等四个年度则一件都没有。这与同期国务院直接发文的496件批复相比，数量微弱。从统计角度说明这种公文用例并非有学者所说的存在普遍，而是呈现出萎缩衰微的趋势，已经具备了停止使用的现实条件。
当然考虑到历史传承和工作习惯，如果硬要允许这种现象存在，有没有变通途径？笔者认为，在坚持请示与批复、来函与复函对称互应，“函”文种适用范围和功能不变的前提下，必须对《条例》中部分条款进行修订。至少要增加“经过上级党委政府确认，下级党委政府可以就一般性事项直接向上级党委政府的办公厅（室）行送请复性函件，在得到本级党委政府同意后，由上级党委政府办公厅（室）直接给予函复，但在文中须注明已经党委政府同意”的规定。《条例》中已经对政府的职能部门做了类似规定：需经政府审批的具体事项，经政府同意后可以由政府职能部门行文，文中须注明已经政府同意。《条例》的这个规定赋予了政府组成部门经过本级政府同意后，可以审批下级政府请示事项的权力，但没有赋予政府的办公厅（室）这个权力。如果新添笔者提出的上述规定，工作实践中的困难还在于：这个“一般性事项”，就需要上级党委政府划定一个明确范围，甚至列出具体清单。这对于任何一个上级党委政府来说恐怕都不是一件简单的事情。
至于还有人说，一般性事项是否由下级党委政府授权其办公厅（室）直接向上级党委政府的办公厅（室）行送请示文书，上级党委政府的办公厅（室）收到请示件后，同样经过本级党委政府的授权再给予批复文书。这种想法貌似解决了两个机关的上下级关系和请示与批复文种使用匹配的问题，但这种做法的问题在于无论是上级还是下级党委政府的办公室厅（室），都不具备向上级提出请示事项或向下级答复请示的权力，都要经过各自党委政府的授权才能办理。反而使行政程序与文书处理变得更加复杂起来。与其如此，不如省掉这个环节，还是由下级党委政府直接向上级党委政府发送请示文书，在上级党委政府审批后，由其参谋辅政部门办公厅（室）代其起草批复文书来得直接、便捷和权威。
