建设若尔盖国家级生态特区战略研究
四川省社会科学院课题组
若尔盖湿地位于四川省北部、地处青藏高原东北边缘。它作为世界上最大的高原泥炭沼泽湿地，是长江、黄河两大河流的重要水源涵养地，在调节气候、改善生态环境和保护生物多样性方面发挥着重要作用，拥有“地球之肾”之称。
但是，该地区是集自然环境恶劣、生态系统脆弱、经济发展缓慢、民族和宗教问题复杂为一体的省际交界区。为确保该地区科学、稳定和持续发展，探索高原少数民族区域的绿色发展之路，本课题组认为，应借鉴三江源生态保护综合试验区经验，设立国家级生态特区，通过体制机制创新，统筹各种相关政策，形成较为强劲合力。这对破解生态战略区的经济发展与生态保护的困局，消除经济社会发展中不稳定因素，巩固国家生态屏障具有重大意义。
课题组提出，若尔盖国家生态特区空间划定应立足于更高的视野，从国家生态安全、社会稳定和全面完成小康社会目标出发，范围不宜过大也不宜过小，以生态为主，兼顾经济与社会两大功能。从生态、经济和社会特征进行考量，以若尔盖湿地区域为核心区，建立涵盖川甘青三省区的国家生态特区，主要包括四川省的若尔盖县、红原、阿坝县、壤塘县、松潘县，甘肃的玛曲县、碌曲县，青海的久治县共8县，总面积约6万平方公里，人口约30万。
建立生态特区的重要意义
——若尔盖地区是国家区域生态安全的重要保障。随着该地区草原湿地生态系统的萎缩，其水源涵养能力明显下降，2000年除了花湖、尕海等面积大的湖泊和黑河上中游的沼泽化河漫滩外，地区沼泽面积减少超过了52%，沿黄河干流、黑河和白河两岸的局部地区出现沙漠化。此外，湿地水文发生了很大变化，2/3湿地由渗透型泥炭地退化成表流型泥炭地，这将直接影响国家及长江、黄河流域水源供给，阻碍生态系统的可持续发展。
建立若尔盖国家级生态特区，一方面不仅有助于草原生态系统的恢复，促进地区生态系统的良性循环，提高其水源涵养能力和调蓄能力，保障国家及长江、黄河流域的生态安全。另一方面，若尔盖区域是国际生态热点，被列为全球生态20个主要观察点，建立国家级生态特区更能展示我国保护生态的国际形象。
——建立若尔盖国家级生态特区是南水北调西线工程的最佳替代方案。若尔盖湿地是黄河、长江水系的重要水源涵养源，根据国家有关部门测算，每当枯水季节，若尔盖湿地给黄河提供了40%的供水量。研究资料表明，若尔盖地区内的流域年均径流量占长江流域径流量的11% ，占整个黄河径流量8.21% ，这直接决定着黄河和长江中下游地区的水源供给水平，所以它是维系长江中下游乃至整个国家生态安全的关键区域。建立若尔盖国家级生态特区，可以有效增强整个地区水源涵养能力，这在很大程度上，缓解了黄河水源短缺的问题，恢复和保护好若尔盖地区内的湿地，可以替代南水北调西线项目，避免项目实施对当地生态的破坏。
——若尔盖生态特区建设有助于统筹施策，实现区域长治久安。若尔盖地区属于次边疆地带，是达赖集团与海外势力可能渗透的重要地区，也是边疆链条中的薄弱环节。建立生态特区，以生态特区建设为抓手，通过加强基层组织建设，落实绿色发展政策，达到增进藏区群众福祉，让藏区群众共享改革发展成果，实现和谐稳定发展的目标。
——若尔盖生态特区建立有利于协调三省生态保护和经济发展。湿地生态系统具有自然性、完整性、稳定性特征。若尔盖湿地位于川甘青三省结合部，主体部分在四川部分，其余分布在甘肃和青海。虽然保护区边界不存在跨省级行政区界限，但是各自然保护区之间缺乏有效的协调，不利于实施统一协调的生态保护政策。建立生态特区有利于协调经济发展与生态保护之间矛盾，通过协调三省之间矛盾，实现外部成本各方分担，生态利益各方共享，解决行政区域边界管理薄弱的难题。
——建立若尔盖生态特区有助于落实精准脱贫。若尔盖生态核心区是典型的“老、少、边、穷、高、病”集中连片的特殊贫困区域，不仅贫困人群分布广，而且贫困程度较深，这是全面建成小康社会最难攻克的关键环节。地处高寒高海拔地区，生存与发展条件差，环境恶劣、生态脆弱、灾害频繁、高原病频发，它是全国罕见的大骨节病的高发区，贫困人口比例达20%左右。因病致贫、因灾致贫情况多样，脱贫难度大，返贫率高。建立生态特区有利于引起国家部委高度重视，有利于形成扶贫合力，统筹布局、统筹推进，在更大区域范围内实现资源优化配置，以及水源流域的统筹治理，充分吸收和分享国际经验和国内经验，通过特殊的生态产业组织政策、绿色财税政策和生态补偿及其他相关配套政策，实施精准扶贫战略。
“一核三区五路径”发展战略
课题组认为，只有从国家层面建立若尔盖生态特区，才能有效破解地区发展问题，实现区域生态保护、经济发展和社会和谐的统一。对于若尔盖国家级生态特区的建立，课题组提出实施“一核三区五路径”的发展战略。
“一核”，就是以若尔盖特有的湿地生态系统为核心，打响若尔盖湿地品牌，发挥湿地在生态保护、生态功能等方面的品牌影响力。
“三区”，就是构建合理的功能分区，以重点生态保护区、科研创新试验区和综合协同开发区为中心，形成重点突出、互相联系、功能互补的空间布局。
“五路径”，就是以绿色发展为核心提升生态产业，以生态建设为重点强化国家政策支持，以管理创新为突破构建区域合作机制，以互利共享为原则引进社会资本参与，以社区参与为导向创新社会管理模式，从而形成较为完善的生态特区建设战略支撑体系。
——赋予先行先试权。对在该区域干群探索创新行为给予保护。对改革创新中的失误和失败要保持一定的容忍度，消除干群在工作创新中的顾虑，增强创新的积极性和主动性。改革现有实施的干部离任“生态审计”制度，重点考核“绿色GDP”，取消内地通行的GDP考核办法。
探索生态保护与经济发展的共赢模式。允许良性“违法”，在实践中完善和修改相关法律法规。鼓励干群开展经济发展与生态保护有效结合的发展模式探索。比如对于若尔盖县在湿地核心建立花湖景区，将保护与发展相结合的做法应该给以一定的时间周期来观察评估。通过这几年的实践，课题组认为花湖景区已经成为解决生态保护和经济协调发展的典型案例，应该给予肯定和支持。
创新开展跨区域生态保护补偿试点。由国家相关部门组织科学界定保护者与受益者的权利与义务，建立保护者与受益者良性互动机制；鼓励引导受益地区与保护生态地区就资金补偿、人才培训、对口协作等方式建立横向补偿关系。
允许建立生态期权试点。充分利用地区生态资源优势，引入市场机制和社会资本，支持生态特区发展。
——建立统一的生态保护管理机制。成立若尔盖国家级生态特区领导小组。建议由国务院牵头，相关部委和四川、甘肃、青海三省参与，统一组织协调该区域生态特区试验示范相关工作。通过建立联席工作制度，针对若尔盖地区与生态环境的协同发展矛盾较大的牲畜超载、药材和矿产盗采等活动纳入一个篮子统一解决；探索该区域的生态保护与经济发展的良性互动支持政策体系，促进其均衡发展。
建立生态激励诱导机制，激发保护区建设积极性。生态特区实施特区政策，提高干部和专业技术人员的待遇，不但可以吸引专业技术和管理人才，也缩小与三江源国家生态保护综合试验区、甘南水源补给生态功能区的政策差距，在更大范围内促进区域间的协调发展。通过约束机制和生态价值补偿机制的探索和实践，诱导当地牧民对生态环境保护的积极性，使牧民从生态保护中获取利益。
——创新资金投入使用方式。从中央财政新增收入中逐年加大若尔盖地区一般性转移支付比重。中央财政应针对若尔盖地区生态功能因素和支出成本差异，通过提高均衡性转移支付系数等方式，增加对若尔盖重点生态功能区的转移支付；通过切块下达的方式，增强地方对财力配置的统筹性和灵活性，强化统筹推进区域五位一体协调发展的能力。
优化财政资金供给机制。对于若尔盖地区生态建设资金采取“渠道不变，充分授权”的原则，不严格限定转移资金的具体用途，赋予其统筹整合使用财政涉农资金的自主权，进一步提高资金使用效益。建议设立国家生态补偿专项资金，加强对资源有偿使用和生态补偿的引导和调控力度，并允许生态特区建立区域性生态发展发展基金。
创新项目资金使用管理机制。对于资金的统筹使用更应该公开、透明，以地方群众参与和社会监督的方式创新项目资金管理。允许探索有可操作性的保护与开发地区之间、上下游地区之间、生态保护与受益地区之间的生态补偿政策。
建立绩效评估结果与后续资金投入挂钩机制。通过引进第三方评估体系，建立绩效评估结果与后续资金投入挂钩机制，确保财政资金投入科学配置、高效使用。
允许探索“资金平台”生态建设模式试点。以开放、合作的理念，允许该区域组建生态建设投融资平台，有效解决国外资金、社会资金有序进入问题，形成长期可持续的运行机制。
——以绿色产业为核心引导产业转型升级。加强冻精站、牧草种场科技含量研究。针对藏区传统的畜牧业，围绕畜牧良种工程建设，加强冻精站、牧草种场科技含量研究，推广优良畜禽品种选育、杂交改良、优质牧草种植等先进技术，提升牛羊等存活率和畜草产量，使传统农牧业发展从数量型向质量型和效益型转变。
提升藏区畜产品加工和流通的能力建设。围绕藏乡猪、藏羊、奶制品、牦牛肉、药材等当地特色，实施差异化发展战略，开发和研究出不同特色不同品质不同品牌安全的藏区产品。借鉴其他地区先进成熟的经验，培育和建设特色藏区市场，把藏区优质的农畜产品尤其是有机畜牧食品推销出去，提高产品的附加值，增加区域经济发展和农牧民收入。
合理利用生态资源，有序发展高原旅游产业。把藏区独特的民族文化和美丽的高原风光结合起来，把藏民从传统的游牧习惯转移出来，转移到二、三产业上来。对藏区要逐步对国外游客开放，把旅游产业做成世界了解湿地、了解藏区的窗口；同时也是藏区牧民和内地文化融合的重要渠道，从目前调查来看，农牧民有强烈的愿望，从试点来看，发展潜力巨大。
——探索多元化社会生态建设管护参与机制。培育社会参与管理合作机制。组建公开透明的生态建设信息服务平台，为生态建设主体多元化建设提供支撑；鼓励和引导社会资本、个人以及境外机构和人士参与若尔盖特区生态建设项目，探索运营主体企业化、运营管理市场化、生态建设产业化的生态环境保护和建设投资机制，减少政府对保护和建设资源的直接配置，最大限度的实现生态项目建设的效益最大化和效率最优化。
探索社区居民参与生态特区管理经营机制。结合牧民定居工程，引导农牧民适应社区生活，建立藏区传统文化和现代文明相结合的社区组织；政府要通过社区组织提供农牧民从事生态保护劳务和生态监测渠道和工作岗位，推广社区居民参与式特区生态保护的经验，在更大层面上构建广泛的生态文明建设行动体系。
构建全社会监督机制。通过生态建设信息服务平台，将若尔盖生态特区建设的所有信息向社会公众开放，接受社会公众对该区域项目建设的申报、运行、管理等全方位监督，保障社会公众的知情权和监督权，扩大生态环境建设的影响力和受众群体。
——实施本土人才利用和培养政策。允许建立区域人才的自主招聘、考试录用制度。把该区域行政、事业单位的招聘考试录用等人才要素的配给权利下放到当地政府，由当地负责；省级政府只负责指标控制和招聘纪律的检查监督，保证录用制度的公开公平公正。
改革目前藏区教育的帮扶体制。把人才本土化培养作为工作的重点，扩大对定向人才的培养，对该区域的职业教育，实行简政放权，对传统的“9+3”教育取消名额限制；对交流到内地就读的学生，鼓励返乡创业，并建立后期培训制度；对现有的专业技术人员，必须建立教育帮扶制度体系，有计划地开展业务素质提升工程。
优化传统的援藏制度。在保持原有的项目和资金的支持下，工作重心也要转移到帮助培养本土人才上面来；工作中，减少行政性干部到藏区工作的数量，增加对卫生、医疗、教育、畜牧业养殖等技术型、管理型人才的名额。
