政府治理能力构成初探
纪晓光
摘要：政府治理能力是一个综合性的概念，需从系统、整体的角度对它进行考察。为此，本文从“群”的角度出发，对政府治理能力的构成要素进行拆解，将政府治理能力划分为三个能力群，分别是经济治理能力群、社会治理能力群和自身治理能力群，并对三个能力群的具体构成进行了简要分析。
关键词：政府治理能力;能力群;结构
中图分类号：D63 ? ? ? ? ? ? ? ? 文献标识码：A ? ? ? ? ? ? ? ?文章编号：1001-0475（2015）02-0045-02
自2013年末，党的十八届三中全会提出将“治理体系和治理能力现代化”作为全面深化改革的总目标之后，有关政府治理能力的问题便成为学界研究的焦点。所谓政府治理能力，参考戴长征教授关于国家治理能力的定义，本文认为就是指政府在管理社会政治、经济、文化事务过程中，为实现政府治理的战略目标，分配社会利益并实现对社会生活的有效控制和调节的能量及其作用的总称。由定义可见，政府治理能力是一个综合性的概念，需从系统、整体的角度对它进行考察，但是这并不意味着我们不能研究政府治理能力的构成。恰恰相反，为了更好、更快地实现政府治理能力现代化这一全面深化改革宏伟目标，我们必须对政府能力的构成进行解析，因为只有如此，我们才能更加全面、深入地了解政府治理能力，进而按图索骥，去探索实现政府治理能力现代化的路径。
如前文所述政府治理能力具有综合性，那么在分析它的构成时，就必然不能再简单将其解构为若干政府能力，而是要注意各项能力间的关联性与互动性。本文为保持政府治理能力的有机性和整体性，认为从“能力群”的角度对政府治理能力进行解构似乎更为合理。通过对政府治理实际的考察，本文认为可将政府治理能力大致划分为三个能力群，分别是：政府治理经济能力群、政府治理社会能力群、政府治理自身能力群。
一、政府经济治理能力群
政府的经济治理能力群是指政府在行政管理活动中领导、组织、管理、规划社会经济过程中所体现的能力的总和，它是政府治理能力最主要、最基本的组成要素。具体说来，它由以下几种能力构成：
（一）促进社会经济发展能力
众所周知，“发展”作为当代时代的最为重要的主题，已经成为大多数国家的主旋律，只是由于国情及历史的原因，不同的国家在发展阶段和发展内涵上略有差异而已。国家“发展”的首要表现应该是经济发展，然后才是基于经济发展成果的社会均衡发展。任何国家的任何政府，如果不能通过公共政策的有效运用来推动本国社会经济的合理稳步增长，进而促进社会均衡发展，就是无效的政府，就是不负责任的政府，而不负责任的政府必然会遭遇合法性危机。至于如何促进本国社会经济发展，本文认为可以通过加强宏观调控、培育和完善市场机制、强化市场监管等方式来进行，由于不是本文论述的重点，在此就不做具体展开。
（二）税收与公共财政收支平衡维持能力
一国的税收与公共财政问题，是一个既关系到该国经济能否平稳发展，又关系到该国社会是否公正的基础性公共政策问题。其中，税收好比国家经济体系的大动脉，税收流失好比动脉失血，妨害了社会公平，也减损了公共财政收入，这是为任何国家和社会所不容的，因此能否有效的防止税收流失，是衡量现代政府在经济领域治理能力高低的重要标准。而在公共财政收支平衡方面，摆在当代政府面前的首要问题，当然也是最主要的问题是要弄清什么样的财政收支结构最有利于本国经济发展？如果当下本国的财政收支结构不合理应该如何调整？能够正确认识和有效解决这些问题的政府是有效的政府，能够正确认识和解决这些问题的过程也是政府治理能力现代化的过程。
（三）国际经济竞争参与能力
在经济全球化与信息化浪潮的共同作用下，当下世界各国之间相互依存的程度超过了以往任何一个时代，以至于世界经济几乎已经进入了一体化阶段;与此同时，还有一部分发达国家因为技术、资本的提前积累，进而在信息和观念等方面占尽优势，社会财富正在以前所未有的速度积累。后发国家看到了与发达国家之间的差距，也都在极力赶超，国与国之间的竞争空前激烈。经济发展领域空前激烈的国际竞争造就了一个与政府治理能力极为相关的问题，即在参与世界经济活动的过程中，政府应如何有效地参与国际经济竞争，才能做到“趋利”和“避害”。在这里所谓的“趋利”是指借助世界经济体系中的各种资源去实现本国经济的快速增长;所谓“避害”是指最大限度地避免世界经济运行对本国经济发展的所造成的不良影响。
二、政府社会治理能力群
政府的社会治理能力群是指政府为承担社会管理、社会服务、社会保障、环境保护和人口控制等方面的职责而必须具备的能力的总和。在现阶段的中国，政府的社会治理能力由以下几种能力构成：
（一）维护社会秩序的能力
国泰民安的社会美景一直为人类所憧憬。早期的人类为了实现这种境况，尝试并创立了国家、建立了公共权威，并一直努力试图通过国家和公共权威的力量来建立并维系一定的社会秩序以使人们生活的社会环境相对稳定。当相对稳定的社会秩序形成之后，政府就理所当然地扮演起了社会秩序“卫道士”的角色。政府社会秩序的维持能力决定了社会的稳定系数，这个系数可高可低，因为并不是所有的政府都有能力维持社会秩序，在现实生活中，在社会秩序维持方面“无能”的政府也比比皆是。我们都会承认这样一个事实——无能的政府必然导致社会动荡失序，失序动荡的社会必然与经济发展和现代化无缘，而生活在与经济发展和现代化无缘的社会里的人们必然充满不幸。为了避免不幸，国民必然会对政府维护社会秩序的能力提出要求。因此，无论是从满足国民对政府期待的角度出发，还是从政府治理能力现代化建设的角度来看，社会秩序的维持能力都是不可忽视的重点。
（二）实现社会整合的能力
“现代社会是价值观念多元化的社会，是群体组合或利益集团高度分化和社会化的社会。”特别是在改革开放之后，随着市场经济体制改革的深入，中国原有的社会系统结构不断发生分裂和重组，新形成的社会结构由于缺乏稳定性时刻面临着“失衡”的危险。为了维系社会系统结构之间的平衡，维系社会的协调有序发展，政府必须尽力进行有效的社会整合，尽可能多地寻求社会各方的支持，在整个民族国家范围内形成“求大同、存小异”的社会共识，尽量避免各种类型的社会冲突，只有这样，才能保障社会协调有序地向前发展。从这个角度看，社会整合能力也是判断一国政府优劣的重要标准。
（三）管理公共危机的能力
按照国际社会的一般理解，公共危机是指对公共安全、社会稳定、国家政权有较大影响的突发事件或紧急状态，它具有突发性、危害性、非常规性和高度关联性等特点。因此，公共危机不是转瞬即逝的，如果处理不当，每个偶发的、单一的公共危机都可能演变成一场复杂的结构性危机。
我们都知道，提供公共物品，维护和增进公共利益是政府最基本的职责。而公共危机则会对公民的生命、财产、自由和社会公共秩序造成威胁。因此，政府必须承担起因公共危机而产生的社会危害和社会失序，减少危机带来的损失，化解危机引起的负面影响，否则，社会的发展将会因此而受到阻滞，政府的合法性和有效性也会因此受到质疑。从这个意义上看，政府的危机管理能力对于政府有效治理的重要性就不言而喻了。
三、政府治理自身能力群
正所谓“一屋不扫，何以扫天下”，政府在对经济、社会进行治理之前，首先要解决的是政府自身的适应和发展问题，这就涉及到了政府对自身的治理能力问题。本文认为当下中国政府对于治理自身的能力的关注，主要应该集中在以下两个方面：
（一）创新发展能力
以“实验室出生产力”为特征的现代科学技术的迅速发展，从根本上支持和推动着社会的进步。与此相联系，“信息”的流动与扩散、发展节奏的明显加快成为了现代社会的主要特征;优胜劣汰的自然法则也已随全球化浪潮遍及世界。在这样的社会历史条件下，一个国家要想在世界民族之林站稳脚跟，获得相对的竞争优势，就必须要有强烈的忧患意识，通过公共政策的运用，提升自己的创新发展能力，进而引导和推动全体国民的创新意识。原因很简单，“创新”和“发展”是两个相互联系的范畴，就其经常性的关系而言，“创新”是逻辑起点，“发展”是逻辑终点。简单地说，在现代社会，对于中国政府而言，只有推陈出新，才能日新月异，才能再创辉煌。
（二）自我更新能力
无疑，前文所述的各种能力均是现代政府治理能力系统的重要构成要素，但是这些能力的产生和发展都必须以一种能力为前提，这种能力就是政府的自我更新能力。一般说来，现代政府的自我更新能力主要包含行政发展能力和发展行政能力两大方面。
所谓行政发展能力，，是指政府为适应社会发展的需要，根据社会环境变化相应地调整和完善公共政策、行政体制、方式以及领导制度等的能力。它是一种以满足政府自身诉求为目标的政府能力。而发展行政能力则是一种以满足社会诉求为目标的政府能力，它指的是政府在良好的行政发展基础上，可以根据社会发展客观需要主动进取，打破传统治理理念、方式的限制，通过向社会提供优质的公共产品和公共服务，来促进社会的快速、稳定、协调、均衡、持续发展的能力。当然，无论是发展行政还是行政发展，最终目的都是顺应社会发展潮流，反映社会公众意愿并为社会提供优质服务，从本质上说，都能够促进政府治理能力提高，都是政府治理能力现代化的过程和表现形式。
通过前文有关政府治理能力的构成分析，再对比中国政府治理能力现实可以发现，结构的不协调是中国政府治理能力的一个基本特征。这种不协调主要表现在，首先从能力群彼此之间的比较来看，与促进国民经济的整体发展能力相比，政府在治理社会，如促进社会公平、维护社会治安、引导社会思想方面的能力显然不足。其次，从能力群的内部构成要素比较来看，以政府经济治理能力群为例，相对于对国有企业的相对强大的干预能力和渗透能力，政府对于新的经济形式的整合、调控和促进其发展的能力依然有待提升;再次，从政府能力结构对环境的适应情况来看，当代中国政府的治理能力结构显然还不能很好地适应新的行政环境对其提出的创新要求，危机处理能力、国际竞争能力、创新能力仍然是我国政府治理能力发展的短板。从这个角度来看，对于政府治理能力构成的理论分析对中国政府治理能力现代化建设具有特别的实践价值——不仅有助于提高我们优化政府治理能力结构的自觉性，还为我国政府治理能力现代化建设实践指明了一个方向。
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[责任编辑：胡 悦]
