政府部门的预算绩效评估分析
潘书尚
【摘要】预算绩效管理改革是政府实现绩效管理的重要组成部分，而预算绩效评估是进行预算绩效管理的核心环节，关系到能否有效地管理和使用财政资金，从而满足民众的利益诉求。在我国的预算绩效管理的改革与探索不断深入的情况下，本文基于对湖北省环境保护厅的分析，运用绩效评估和预算绩效管理的理念，设置了对其进行预算绩效评估的指标体系与框架，并指出了在指标选取与是指过程中遇到的困难和原因。
【关键词】绩效评估；预算绩效评估；预算绩效评估指标；困难
一、我国公共部门预算绩效评估：定义及动因
（一）预算绩效评估的定义
“绩效评估”（Performance Evaluation），”绩“就是成绩，“效”就是效率、效益。是指依照预先确定的标准和一定的评价程序，运用科学的评价方法、按照评价的内容和标准对评价对象的绩效情况进行考核和评价。根据世界银行的观点，“绩效评价是对有关计划或政策执行情况的一项研究，侧重投入、活动和产出，通常用来评估执行者的绩效。”[6]预算绩效管理，就是以“预算”为对象开展的绩效管理，在制定公共财政支出需要达到的绩效目标的过程中，是一种以绩效目标即结果为导向、以绩效监控为保障、以绩效评价为手段、以评价结果应用为关键的全过程预算管理模式。
预算绩效评估作为预算绩效管理的有机组成部分，就是运用科学和规范的评估方法，以有效、效率和经济为目标，选取科学的评估指标体系，对政府部门财政预算的总量、结构和效益等进行科学、客观、全面的综合评判，得出评估结论，并以此结论指导和修正以后的工作。[6]
预算绩效评估是我国预算绩效管理改革中最重要的环节，是构建预算绩效管理体制的重要支撑。更是进一步深入推进预算绩效管理改革工作中必须解决的重大难题。
（二）我国预算绩效评估改革的动因
1.我国预算资源利用的效率低下。在公共支出领域，资源挥霍、浪费的现象十分严重。大量的稀缺资源浪费在地方“形象工程”的建设中，而国家和政府强调加大对教育、医疗、卫生等领域，以及农村、贫困地区的资源投入却因未按规定用途使用而无法得到落实。社会保障资金、专项资金等挪用情况严重，巨大的社会养老资金挪用空洞，也是我国延迟退休年龄的重要原因之一。
2.我国预算支出不断增长。市场经济发展带来的政府职能和权力的扩张，使得政府财政支出范围越来越广。同时，行政组织追求自身利益的自我膨胀，导致行政组织臃肿规模庞大。预算支出不断增长带来的压力，成为我国改革预算绩效评估的重要动因，以结果为导向的预算绩效评估，能够推动建立科学合理的预算管理制度，从而加强对政府部门的制约，控制预算支出的规模。采取节流的方法是环节政府财政压力的重要措施。
3.公民民主意识和责任意识的觉醒。预算资源的使用直接关系到公民的切身利益，随着社会主义民主政治的发展，公民的责任意识不断增强，认识到行使公民权利的重要性和意义，因此开始对政府部门的预算支出加以关注和监督，要求对预算绩效进行公开和评价。面对公民的诉求和质疑，政府必须做出强有力的回应，这推动了我国预算绩效评价的进一步改革。
二、预算绩效评估指标的设置——以湖北省教育厅为例
（一）湖北省教育厅部门预算绩效指标的设定依据及思路——主要职责方向与指标框架
湖北省教育厅是湖北省人民政府统筹管理全省教育事业的综合职能部门。其主要职能有：1.统筹指导、管理全省教育工作；包括基础教育、职业教育、成人教育、高等教育等；2.重大教育事业目标、政策、规划等的制定和执行；3.统筹管理本部门教育经费，参与拟定并监督筹措教育经费、教育拨款、教育基建投资；4.主管全省教师工作；5.协调并指导全省高等学校等学校的自然科学、哲学和社会科学研究、推广等。[1]
（二）湖北省教育厅绩效指标体系的初步设计（见下表）
（三）指标设计的困难及问题
1.部分绩效指标难以量化。私人部门的产出多是可量化的、有形的。而教育部门作为公共部门，其产出具有复杂性，更多是不易量化的、无形的，并且更注重社会效益和公平性的原则，并不仅仅考虑经济效益，例如教育促进国民的整体素质提高的作用。并且很多教育预算支出都具有长远效益，在短期之内难以用一个具体的绩效指标去衡量其真实的绩效。
2.预算绩效评估指标难以细化。目前我国大目前我国的预算管理工作正处于逐步推进的过程中，预算绩效评估大部分只是局限在有限的领域，针对单个项目较多，而针对部门开展的预算绩效评估不多。国家的“十二五”规划也没有对预算绩效管理改革具体地加以阐述，缺乏相关的法律支持来对预算绩效评估工作进行严格规范。至今，我国没有建立类似的评估政府教育工作绩效的指标体系，缺乏可供借鉴的历史经验和资料。同时，教育厅的职能设置繁杂，其财政支出目标具有复杂性，使得指标的细化存在困难。
3.教育的公平性指标难以设置。促进教育公平是我国教育部门绩效评估的重点，在教育厅的预算绩效评估指标构建中必须要考虑公平性指标。教育公平涉及多方面，较为复杂，不仅涉及地区差异、更涉及各个社会群体之间教育公平性差异问题，例如教育的城乡差异，农民工子女的教育问题。公平性反映了一种社会福利水平，难以具体量化和设置。
4.预算绩效评估的权重设置缺乏科学依据，且对绩效的衡量效果有限。对于教育厅的预算绩效指标权重设置过程中，给予各部分指标相应权重的高低应当如何决定，目前还缺乏科学的规范依据。设置相关权重容易依据主观对不同工作的重视程度的不同来设置。给出权重的预算绩效指标评估体系中，可以得出最终的评价总分。教育工作是十分复杂、涉及面相当广的大系统，单纯的绩效加权平均得出的预算绩效评估结果，容易受某一项得分较低、但权重大的指标的影响，是否可以完全反映教育厅的教育总体工作状况其参考性有待商榷。
参考文献
[1]湖北省教育厅职能配置、内设机构和人员编制规定[J].湖北政报，2000，07：39-41.
[2]刘纯一.地方财政预算绩效评估指标体系研究[D].西南财经大学，2014.
[3]邢倩男.湖北省环境保护厅预算绩效评估分析[J].管理观察，2015，18：126-128.
[4]张得娟.我国财政教育支出绩效评价指标体系研究[D].哈尔滨商业大学，2013.
[5]王海涛.我国预算绩效管理改革研究[D].财政部财政科学研究所，2014.
[6]王淑慧，周昭，胡景男，李辉.绩效预算的财政项目支出绩效评价指标体系构建[J]. 财政研究，2011，05：18-21.
[9]闯佳妮.行政单位部门预算绩效评价指标构建[D].东北大学，2010.
[10]财政部关于印发《预算绩效评价共性指标体系框架》的通知（财预[2013]53号），2013.
[11]湖北省中长期教育改革和发展规划纲要（2011—2020年）.
[12]省教育厅、省发展和改革委员会关于印发《湖北省教育事业发展“十二五”规划》的通知（鄂教发[2011]16号），2011.
