产权制度改革下农地流转问题研究

2022.10.29

曾旭晖

近年来，改革农村土地产权制度促进土地适度规模经营成为推动我国农业现代化的重要路径。十八届三中全会明确提出要“赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能，允许农民以承包经营权入股发展农业产业化经营”。

截至2015年底，全国家庭承包经营耕地流转面积4.47亿亩，占家庭承包耕地总面积的33.3%。随着规模的扩大，土地流转也呈现出主体多元、形式多样的发展态势。如何进一步引导农村土地经营权有序流转，发展农业适度规模经营，是新一轮农村集体产权制度改革试验与试点的重点内容。本文研究分析在农村土地利用方面存在的问题，并提出相应的政策建议。

农村土地流转存在的主要问题

——土地流转过程中农民利益保护问题。一是简单化的行政干预手段来推进土地流转和适度规模经营，农民的主体地位没有得到体现。从根本上看，土地流转是路径而不是目的，不能为流转而流转。在工作推动过程中，地方政府存在急于求成的现象，以少数服从多数的名义，将整村整组农户承包地集中对外招商经营，从而损害了部分农户的切身利益。特别是有的地方定任务、下指标，或将流转面积、流转比例纳入绩效考核等行政方式推进土地流转。这种“越位”式行政干预往往导致农民土地权益受到其他利益主体的剥夺，甚至形成农民群体被大规模地挤出农业生产过程的严重现象。

二是土地流转收益以简单的租金支付为主，农民失去与农业产业发展的联系。大量调查显示，虽然土地流转形式多样，但是“长期出租、固定租金（实物）、每年支付”仍然是当前土地流转的主导模式。多数采取的按实物当年价格计算租金的方式，虽然基本保证了土地流转收益的安全性，但农民仍然难以充分参与农业规模经营过程和分享产业增值收益。

三是发展规模经营中工商企业对农户的排挤。在地方政府大力推动的土地流转中，基于利益驱动的城市工商资本大举进入农业，所形成的公司农业模式以更快的速度扩张。但是工商企业长期、大面积租赁农户承包地，存在浪费农地资源、套取政府支持资金、损害农民土地权益的现象。一旦出现经营风险，工商企业往往一走了之，留下难解决的经济矛盾和社会矛盾。

——适度规模经营支持政策适应性问题。一是原有的普惠式农业补贴缺乏激励效应。由于补贴是直接划拨给农户，导致补贴与农业生产经营脱节，从而失去了鼓励农业生产的激励效应，相关部门也缺乏抑止土地抛荒的必要手段。针对种粮大户的政策性补贴相对于非种粮农户来说也缺乏激励效应。此外，针对新型农业经营主体生产特征的农业补贴还不明确。比如农机补贴的范围太小，许多家庭农场适用的农机不能适用。

二是基础设施建设偏向龙头企业，忽视专业大户、家庭农场等的现实需求。为了吸引企业进入，地方政府往往根据企业生产需求进行农村基础设施建设，家庭农场对农田水利设施、机耕道路、农产品仓储、晾晒场、机具库等生产经营性基础设施的各类需求往往得不到满足，从而严重影响了其生产效率。

三是针对农业社会化服务的扶持政策有待完善。由于“三权分置”可能导致产权进一步细分，从而提高交易成本，阻碍分工深化，对农业服务规模经营的需求更为迫切。但是相对农业生产环节而言，对农业社会化服务的政策支持尤为薄弱，不适应的矛盾更为突出。

——“三权分置”下土地经营权抵押问题。一是相关法律法规没有体现承包权与经营权相分离的产改成果。把经营权同承包权分离，明确了抵押物为一定期限的预期经营收益，从而有效地解决了土地抵押中的法律法规问题。但是现有法律法规都是以“承包经营权”为对象，如《物权法》规定土地承包经营权可以采取转包、互换、转让等方式流转。如何修改现有的描述，体现“三权分置”的土地制度创新，是一个亟待解决的问题。

二是农业风险分担机制有待完善。农村经济抗自然灾害的脆弱性及农产品受经济周期影响的复杂性，基于预期收益的土地经营权抵押贷款的风险较大。由于相配套的自然灾害保险和农业风险分担机制还不健全，金融机构在涉足相关业务时不敢有大的突破。在制度设计上就必须要考虑经营失利情况下处置农户抵押物的问题。

三是农村产权自身的特点引发潜在抵押风险。首先，农村产权权属的多重性导致农村产权一权多抵风险。例如，有些水面既有水域滩涂养殖权证，也有土地承包经营权证。其次，农村产权构成复杂、多样，难以形成一个规范和权威的指标体系，实际操作中存在评估失准的风险。第三，抵押物权利再次流转的受权主体模糊，可以是乡镇、村委会或者村民集体，一旦发生不良贷款，银行很难实现获得债权处置权。

推动农村土地流转的政策建议

——坚持农民的主体性地位，健全农地流转保障机制。土地问题涉及亿万农民切身利益，在土地权属界定和土地利用等体制机制创新上，都要以农民为主体，以不损害农民权益为原则。首先，要保证农民的土地收益权主体地位。让要从程序上确保农民有行使土地产权权能的能力，自主决定流转形式和获得收益的方式，不能以少数服从多数或集体组织的名义侵犯农户利益。其次，建立土地流转农户的社保制度。弱化土地对农民的福利功能、保障功能，通过财政资金提升相关人群公共服务水平，如增加社保缴费档次和财政补贴比例，在农村社区设立集中供养点等。第三，探索耕地保护经济补偿机制。对于土地利用现状为耕地的保护主体，应当加大补贴力度。

——调整支持政策向适度规模经营倾斜。推动适度规模经营符合我国当前农业发展的实际，应充分利用农村土地产权改革的时机，完善政策体系，校准政策目标，将发展适度规模经营的家庭农场、专业大户等新型主体作为政策扶持的核心。应调整农业补贴、基础设施建设、连片高标准农田建设等政策的投入方向，支持新型农业经营主体建设粮食烘干、农机场库棚和仓储物流等配套基础设施。鼓励新型农业经营主体开展农业社会化服务，通过托管、代耕、集中防控等多种形式，为分散主体产前、产中和产后的田间工作提供高效、便捷的专业服务。通过财政累加补贴提高对新型经营主体购买农机的补贴，拓展农机补贴目录，增加丘区、山地等地适用的中小型农机具所占比例。

——創新支持农村土地流转的金融政策。对于转入土地、发展规模经营的专业大户或农业企业来说，在土地经营权融资方面需要有针对性的政策支持。应进一步增强农村土地等资产的抵押融资能力，赋予承包土地经营权、农村土地收益权等的金融抵押权能；建立农村土地价值评估系统，引进土地评估中介机构，以立法形式赋予其合格的评估资质。探索合理的农村土地抵押贷款风险担保机制，可采取“机构或资金担保+土地承包经营权”模式，重点支持农业龙头企业、农业行业协会、农民专业合作社等组建农业担保公司或设立农业担保基金，开展第三方反担保中介服务。在农户不能如期偿还贷款时，保留其原有的土地承包经营权，探索通过让渡抵押物收益权的方式，待清偿债务以后恢复行使权利。

——构建基于市场机制的土地流转体系。在我国农村土地承包关系长久不变的现实下，建立健全农村土地经营权流转体系是实现农村土地权能的有效路径。土地流转体系建设应体现市场配置资源的基础性作用。应完善产权平台交易机制，制定统一的农村产权交易管理办法和交易规则，拓展交易平台服务；在农户自行流转较多的地区设立村级农地流转服务点，将其纳入流转平台体系中来。建立农村土地流转价格评估体系。参照城镇土地估价流程，对农村承包地进行分等定级，并制定基准地价，作为土地流转的政府指导价，但是最终价格由市场决定。建设和完善省级农村土地流转信息平台建设，拓展农村承包地流转信息的传播范围，使农户和各类新型经营主体能够公开发布和获得土地的供求信息，降低流转主体的信息成本。增强乡镇产权服务中心职能，扩充乡镇农村产权流转综合服务中心职能范围和人员编制，使其具备流转合同的拟定、审核和公证的资质，并拓展其服务范围。