对新修订《档案法》的思考
徐峥
摘 要：新修订的《档案法》对档案行政管理部门转变职能、促进档案依法行政有着积极的意义。当然也应当反思以往对出卖非国有档案审批不作为的现象。更要积极主动地探索、创新对出卖非国有档案的行政管理方法。还应对《档案法》有关非国有档案管理的条款做系统的完善修订。
关键词：《档案法》；非国有档案；行政审批
1 新修订《档案法》的背景与条款
2016年11月6日十二届全国人大常委会第二十四次会议上审议并通过了《对外贸易法》等12部法律的修正案，其中就有《档案法》。这次修改包括《档案法》在内的12部法律，其背景就是“为依法推进行政审批制度改革和政府职能转变，提高审批效率”，[1]深化行政体制改革，简政放权，不断提高政府管理科学化、规范化水平。“据其介绍，拟取消行政审批事项共有12项，涉及10部法律，分别是对外贸易法、海关法、体育法、气象法、海上交通安全法、档案法、中外合作经营企业法、固体废物污染环境防治法、煤炭法、公路法。取消的原因在于，政府有关主管部门可以通过制定规范和标准、随机抽查、日常巡查等方式加強事中事后监管。”[2]随后，2017年3月1日国务院又做出了《国务院关于修改和废止部分行政法规的决定》（国务院令第676号），其中就有对《档案法实施办法》的修改。
《档案法》修改的条款有两处：一、将原第十六条第二款：“前款所列档案，档案所有者可以向国家档案馆寄存或者出卖；向国家档案馆以外的任何单位或者个人出卖的，应当按照有关规定由县级以上人民政府档案行政管理部门批准。严禁倒卖牟利，严禁卖给或者赠送给外国人”，修改为：“前款所列档案，档案所有者可以向国家档案馆寄存或者出卖。严禁卖给、赠送给外国人或者外国组织”。将“向国家档案馆以外的任何单位或者个人出卖的，应当按照有关规定由县级以上人民政府档案行政管理部门批准。严禁倒卖牟利”句删去。二、将原第二十四条第一款第四项：“（四）违反本法第十六条、第十七条规定，擅自出卖或者转让档案的”，修改为：“（四）违反本法第十七条规定，擅自出卖或者转让属于国家所有的档案的”。将原第二十四条第一款第五项：“（五）倒卖档案牟利或者将档案卖给、赠送给外国人的”，修改为：“（五）将档案卖给、赠送给外国人或者外国组织的”。《国务院关于修改和废止部分行政法规的决定》对《档案法实施办法》的修改是删去《档案法实施办法》第十七条，即“属于集体所有、个人所有以及其他不属于国家所有的对国家和社会具有保存价值的或者应当保密的档案，档案所有者可以向各级国家档案馆寄存、捐赠或者出卖。向各级国家档案馆以外的任何单位或者个人出卖、转让或者赠送的，必须报经县级以上人民政府档案行政管理部门批准；严禁向外国人和外国组织出卖或者赠送”。
2 对新修订《档案法》的几点思考
这次新修订《档案法》的主要内容就是取消对“集体所有的和个人所有的对国家和社会具有保存价值的或者应当保密的档案”的出卖行政审批权（以下简称出卖非国有档案行政审批权），对于取消出卖档案行政审批权有以下问题值得深思。
2.1 对取消出卖非国有档案行政审批权的思考。这次新修订的《档案法》取消了出卖档案行政审批权，其最直接的原因就是深化行政审批制度改革，转变政府职能，简政放权的大背景。从正面理解，深化行政审批制度改革对促进当下我国经济社会的发展有着重要意义。取消出卖非国有档案行政审批权对于档案行政管理部门转变职能、促进档案依法行政有着积极的意义。
当然，对于取消出卖非国有档案行政审批权更应当从档案行政管理部门自身的工作情况去深思和反思。《档案法》颁布实施近30年了，有多少档案行政管理部门行使了出卖非国有档案行政审批权？恐怕并不多见。是出卖非国有档案的行为少见吗？并不少见，例如，被炒得沸沸扬扬的梁启超档案拍卖事件，就是非常典型的事例。为此，《中国档案》记者还专门做了采访报道。[3]这里既有当地档案行政管理部门不主动介入的问题，也有当地省（自治区、直辖市）人民政府档案行政管理部门不按照《档案法实施办法》的规定划定非国有档案具体范围的问题。总之，就是档案行政管理部门行政不作为造成的。出卖非国有档案行政审批权是《档案法》中唯一的一项档案行政审批权，按理说理应非常重视地去认真行使，然而，遗憾的是几乎所有的档案行政管理部门都选择了沉默与不作为。对于一项档案行政管理部门长期不履责的档案行政权力，取消其也就在情理之中了。据吴雁平对17省市档案行政权力清单中《档案法》授权档案行政权力的梳理，“授权条款超过了《档案法》全部条款的一半以上。依实施依据共涉及《档案法》中的14项条款，占《档案法》全部27条的51.85%”。[4]也就是说《档案法》至少授予档案行政管理部门的档案行政权力有14项之多。但是，事实上对这些档案行政权力，大多数档案行政管理部门对其中的大多数权力，同样采取的是沉默与不作为。这不得不引起我们的深思，如果，档案行政管理部门继续选择沉默与不作为的话，那么，今天取消一项档案行政审批权，明天就有可能取消N项档案行政权，后天，也许就有可能取消档案行政管理部门。这不是危言耸听，应当使档案行政管理部门警醒，引以为戒。档案行政管理部门应当改进作风，转变思想，积极投入到贯彻实施《档案法》之中，认真行使《档案法》授予的各项行政权力。
2.2 对取消出卖非国有档案行政审批权后的思考。虽然，这次《档案法》修订取消了出卖非国有档案行政审批权，但是，这并不等于取消档案行政管理部门对出卖非国有档案的行政管理权。出卖非国有档案行政审批权取消以后，不是不需要对出卖非国有档案的行政管理了，而是监督管理的任务更重了，责任更大了。在取消出卖非国有档案行政审批权后，对于出卖非国有档案的管理，档案行政管理部门应当怎么办？是继续保持沉默与不作为，消极等待被完全取消行政管理权，还是积极应对依法履职，进一步加强档案行政管理职责？显然应当选择后者，作为档案行政管理部门再也不能消极对待自己手中的行政管理权力了，否则，受损害的不仅只是档案行政管理部门自身，而是整个档案事业。
档案行政管理部门应当按照“有关主管部门可以通过制定规范和标准、随机抽查、日常巡查等方式加强事中事后监管”的精神，在法律法规授权允许的范围内，积极主动地探索、创新对出卖非国有档案的行政管理方法。需要通过制定更严格的规范和标准，并且通过多种形式进行监督检查。首先，各省（自治区、直辖市）档案行政管理部门应当按照《档案法实施办法》划定非国有档案具体范围的授权规定，尽快划定本行政区域内的非国有档案的具体范围，出台可具操作性的非国有档案的管理办法。其次，各级档案行政管理部门应当加强对出卖非国有档案的事中事后的监管，掌握非国有档案的流向和保管状况，以便在必要的情况下采取必要的措施。
2.3對取消出卖非国有档案行政审批权条款的《档案法》的思考。这次《档案法》修订，取消档案行政管理部门对出卖非国有档案行政审批权是为了简政放权，因此，在修订《档案法》时仅仅删除了有关出卖非国有档案行政审批权的条款，对《档案法》并没有做系统的修订，这也为档案行政管理部门在取消出卖非国有档案行政审批权后，如何进一步加强对出卖非国有档案的管理增加了难度。因为，原有的《档案法》有关对非国有档案的管理的其他条款，本身就存在一定的问题，给档案行政管理部门积极主动地探索、创新对出卖非国有档案的行政管理方法并没有留下多少空间。
对非国有档案的管理的规定，主要集中在《档案法》的第十六条，即“集体所有的和个人所有的对国家和社会具有保存价值的或者应当保密的档案，档案所有者应当妥善保管。对于保管条件恶劣或者其他原因被认为可能导致档案严重损毁和不安全的，国家档案行政管理部门有权采取代为保管等确保档案完整和安全的措施；必要时，可以收购或者征购”。这一规定中存在许多问题，例如，“如果把代管视作行政管理部门的权力，就会为档案行政管理部门滥用权力提供条件并违背代管的初衷”，如果“代管是档案行政管理部门无条件的义务” [5]的话，就有可能使档案部门无法承担海量的非国有档案的代管。“如果把收购视为档案行政管理部门的权力，就有可能导致档案行政管理部门滥用收购权，剥夺档案所有者的利益。”[6]而当取消出卖非国有档案行政审批权和严禁倒卖牟利后，档案行政管理部门如果要收购非国有档案，就有可能遇到非国有档案所有者的漫天要价的尴尬局面。
通过探索、创新“制定规范和标准、随机抽查、日常巡查等方式加强事中事后监管”来管理非国有档案，固然是档案行政管理部门的工作方向，但是，在“法无授权不可为”的依法行政环境下，探索、创新的空间是非常有限的。
参考文献：
[1]新华社.十二届全国人大常委会第二十四次会议在京举行[J].中国人大，2016（21）：4～5.
[2]政解：12部法律打包修改 拟取消相关行政审批事项.http：//news.sina.com.cn/c/2016-10-31/doc-ifxxfuff7398684.shtml.
[3]巩慧.沸沸扬扬的梁启超档案拍卖事件[J].中国档案，2013（1）：32～33.
[4]吴雁平.《档案法》赋予了我们哪些权力——17省市档案行政权力清单中《档案法》授权档案行政权力梳理[J].档案管理，2016（3）：19～22.
[5]程训方.对非国家所有档案代管的思考——《档案法》审视之二[J].档案管理，2004（4）：12～15.
[6]程训方.对档案行政管理部门收购非国有档案的思考——《档案法》审视之三[J].档案管理，2004（5）：6～8.
（作者单位：开封市教育卫生保健站 来稿日期：2017-06-14）
