全民健身活动监测和评价指标类型的选择
董如豹
摘 要：对《世卫组织饮食、身体活动与健康全球战略：国家监测和评价实施情况的框架》中，关于身体活动规划指标的选择标准、指标类型和不同类型指标的功能和范围等进行梳理，结合我国全民健身计划中所用指标类型，通过分类和比较分析，研究发现世卫组织将身体活动的指标分为过程、产出和结果3大类及核心和扩展指标两个亚型，分别用于不同目的的健身活动监测，强调在政府和其他组织机构使用过程和产出指标，注重身体活动的实施过程;提出我国全民健身活动规划中，不同部门和环节等的整体框架结构、政府和非政府组织等部门和机构所采用的指标类型及重点等建议。
关 键 词：体育管理;全民健身活动;身体活动评价指标;世卫组织;中国
中图分类号：G80-05 文献标志码：A 文章编号：1006-7116（2014）06-0049-06
National fitness activity monitoring and evaluation index type selection
——Based on WHO suggestions for physical activities
DONG Ru-bao
（Department of Physical Education，Huaihua University，Huaihua 418000，China）
Abstract： The author sorted out physical activity planning index selection standards， index types， functions and scopes of different types of indexes specified in WHO Global Strategies for Diet， Physical Activities and Health： National Monitoring and Evaluation Implementation Framework， and via classification and comparative analysis by coupling the said data with index types used by Chinas national fitness plan， found that WHO divided physical activity indexes into such three types as process， output and result indexes and such two subtypes as core and expansion indexes， used them respectively for fitness activity monitoring with different purposes， emphasized the use of process and output indexes by governments and other organizations， valued physical activity implementation process; and then the author put forward suggestions regarding the overall framework structure of different departments and links in Chinas national fitness activity plan， index types and key indexes used by departments and institutions such as governments and nongovernmental organizations， etc.
Key words： sports management;national physical activity;physical activity evaluation index;WHO;China
“身体活动不足是导致慢性病死亡率的第4大主要因素”[1]。科学证明，如果能以有效和平衡的方式，对目前非传染性疾病预防控制领域已经具备的经济有效的预防和治疗性行动及干预措施加以实施，将可以大大减少非传染性疾病负担[2]。第66届世界卫生大会批准了世卫组织（以下简称WHO）《2013—2020年预防控制非传染性疾病全球行动计划》。作为系列目标之一，提出“将身体不活动减少10%”[3]等目标。为帮助发展中国家根据国情制定身体活动指标，WHO就身体活动的监测和评价问题而提出了一套建议性的指标。但到目前为止，我国全民健身规划的指标方面存在着抽象性、操作性差和实用性弱等诸多缺陷[4-7]。基本公共服务供给状况评估指标体系的缺失，使我国的基本公共服务供给现状缺乏衡量标准，无法客观评价各主体的供给行为，进而弥补供给不足，协调各地发展[8]。
“指标，含义是揭露、指出、宣布，使公众知道、评估、标明。它是复杂事件或系统的信号，是一组反映系统特性或显示发生何种事情的信息，是从数量方面说明一定社会总体现象的某种属性或特征的……一个指标可以是一个变量或一个变量的函数。指标可以是定性变量，也可以是序列变量，也可以是定量指标”[9]。指标体现了事物质和量的规定性的特点。在身体活动规划或方案中设立指标主要是能够对身体活动开展和进展情况进行评价、调控、指导、决策和激励，是为了更好地对规划结果进行衡量，以便对规划执行过程的有效性和效率进行有效的监测和评价。
因此，通过对WHO身体活动建议的研究，希望能为我国未来全民健身规划具体指标的选择、确认、构建和量化等方面提供借鉴。
1 WHO关于身体活动指标选择的建议
1.1 相关身体活动指标选择的要求
要发挥指标的特长与功能，首先必须建立起不同领域的、适用不同目的和用途的指标体系。根据目标建立指标体系方能抓住人们最关切的方面与问题，有明显的侧重点和价值取向。但指标的选择同时又必须遵从一定的标准——能够有效地为目标服务。
为了确保对身体活动实施情况能够进行监测和评价，在规划身体活动指标时，WHO建议：1）所制定的指标是可监测和评价的;2）确保指标数据可对政策和规划实施工作提供信息或有用;3）指标能够帮助监测过程、产出和结果;4）能够以前后一致的方式反复开展监测和评价活动，以便对实施活动进行任何修正或调整[10]。
1.2 指标的类型
指标是用以在监测和评价开展身体活动过程中，解答问题的标尺，指标的选定是根据需要来确立的。由于不同指标在监测和评价身体活动规划中的作用不同，WHO将指标划分为过程指标、产出指标和结果指标3类，并将这3类指标分成2组：核心指标和扩展指标。其中，过程指标是用于衡量变化过程中的进展，用于调查如何开展工作，而不是所产生的结果;产出指标是用于衡量过程结果产生的产出或产品，除了行动计划和规划，产出指标也可包括在不同的地方改善社会和物质环境以支持采用更健康的行为;结果指标用于衡量行动的最终结果，分为短期、中期或长期结果。核心指标包括在实施国家身体活动规划时，需要分析的最关键项目，核心指标应当被视为要实现的最低指标。扩展指标包括国家为加强和充实其现有检查、评价和监测系统可考虑使用的更多指标。当国家资源和能力使之有可能发展更加全面和具有信息价值的系统以监测和评价在发展和实施关于身体活动的国家活动方面的进展情况时，国家应当使用扩展指标[10]。
从不同的目的出发，可将指标区分为不同类型，不同类型的指标其功能不同。指标是一种可以评估发展、确认挑战和需求、监督实行和评价结果的有效工具，它可以显示与某个重要目标或动机相联系的某种事物的发展情况[11]。在身体活动规划的不同层级应当分别采用产出、过程和结果指标;而核心指标和扩展指标则是根据以上3类指标中所包含的子指标在身体活动规划中的需要程度再予以区分的，是上述3类指标设置后的再次分类。是核心指标或扩展指标则根据指标在规划中的需要程度或条件来确定，涉及到具体指标的设置，随着身体活动规划的发展或时间的推移，核心指标可降为扩展指标，原来的扩展指标也可能发展为核心指标。在实施身体活动规划中，采用什么类型指标及哪些是当前的核心指标等，都应该清楚明晰，以便指标能够准确衡量和评价规划的实施效果。
1.3 不同类型指标功能和适用范围
不同指标的作用，所适用的对象、领域等不同。WHO所提出的指标类型不完全等同于社会学中指标分类，而是将过程指标和产出指标共同列出以供各国参考;将结果指标作为一项单独列出。
1）过程和产出指标建议。
过程指标和产出指标主要是用于衡量规划实施过程的进展和为规划顺利实施所提供的政策及便利措施等方面。
WHO认为过程和产出两类指标的进展和达成情况是决定身体活动战略实施成果的最终决定因素。WHO从5个行动领域、12个采用指标的对象、3个实施指标的主体进行了说明，详细列出在各个行动领域内所应提供的服务保障和采取的措施，以保证所制定的身体活动规划顺利实施。其中，“行动领域”是指采取某行动所处的意识形态或社会活动的范围;“采用指标的对象”是指建议的指标应在哪一级身体活动规划机构、规划和范围内设置;“实施指标的主体”则应为建议的指标是在国家部门、组织机构，还是非政府组织或私立部门实施。并且，在每一个行动领域内，过程和产出指标都包含核心和扩展指标两部分。
WHO关于过程和产出指标建议的受众性质涉及到国家、民间组织和非政府组织及私立部门，是为了强调在防控缺乏体力活动所引起的危害及挑战方面，除了国家应从上层领导和组织及各部门的协调活动来解决导致身体活动缺乏的问题。同时民间社会和非政府组织及私立部门也必须协调参与和共同合作，扫除人们参与身体活动的各种障碍，从而达到所有人群在各个年龄都能提高身体活动水平，以获得体质健康和提高生活质量。
2）结果指标的建议。
WHO将结果指标单独列出，并把结果指标分为核心和扩展指标两个组别，且有短、中和长期指标亚型之分。
结果指标是用在整个身体活动规划开展过程中的不同时间，监测和评价政策实施工作的影响，是用于衡量开展身体活动的最终结果，是不同时期身体活动执行情况或完成效果监测和评价的主要依据。通过结果指标的监测和评价可以了解身体活动政策、计划或规划按计划实施情况;帮助推动所实施身体活动方案的持续改进;能够协助决策者对现有政策、计划和规划（包括制定新的政策、计划和规划）作出决定等。结果指标的两个组别中，核心指标是指结果指标中最关键的指标，根据实现期限的长短而分为短、中和长期核心指标，分别代表在不同的期限内所要实现的最为重要的目标;扩展指标只有中期一种类型，是因扩展指标一般没有基线数据，是新指标，甚或是实验性的指标，需要时间的检验。
在WHO建议中，结果指标或许可以理解为就是政府部门、社会团体和私立部门等服务最终结果在公民身体活动中效果的体现，是所有关于身体活动工作开展情况在指标功能上的具体体现，既反映了身体活动开展状态，又是对身体活动开展状态和身体活动开展状态目标的监测;还担负着对身体活动开展状态的预测和计划、比较和评价。
1.4 按国情调整指标
WHO列举了指标的一些范例，但仅仅是建议，且建议是在国家层面上。各国在制定自己的指标或更多的指标以衡量身体活动的实施情况时，应该根据本国实情酌情使用和调整。因为WHO认为：评价是系统的过程，指标是用以评估现有活动的进展并确认任何制约以便尽早采取纠正行动;旨在协助各国相关部门和机构监测其在促进身体活动领域内各项活动的进展情况;并以此为目的，根据国家情况确定可衡量的过程和产出指标，使能准确监测和评价所采取的行动和对查明的需求作出迅速反应。
但通过身体活动预防慢性非传染性疾病和提高生活质量的任务远非某一个部门所能胜任，需要部门间建立伙伴关系和合作，必须在“上游”起作用，才能确保产生积极影响。因此选择在确定指标时，必须既要考虑到选择哪些恰当指标，又要考虑这些所选的指标是否适宜，还要考虑到文化背景和各国的实情及与国际接轨。以使评价指标能结合有关政策或规划，使目标和目的与恰当的评价类型协调一致，从而能在整个监测和评价过程中使用适当的指标。如在我国城市和农村地区，能否提供便捷的步行或骑自行车路径这一指标，其有用性肯定是不同的。
为此，WHO从3个方面给予说明。首先是关于确定指标的问题。应考虑，选定的指标要与身体活动的实施相关;明确其能获得并能收集哪些数据，使用指标具有可靠的来源;在其确切定义水平上，指标是否符合方法论标准，如：指标的有效性、可靠性和敏感性。其次是关于检查指标适宜性的问题。即所建议指标的可靠数据是否能及时并现实地获取，或是否体现为巳存在的身体活动数据;成套指标是否便于阅读和理解;各项指标是否相互一致;这些指标是否能理想地与其它国家或区域进行比较;是否可能为建议的指标找到可行的定义等。最后是从整体考虑。用于在国家级监测身体活动实施情况的指标首先应当反映有关国家的文化背景。监测身体活动实施情况的一项指标可能在一个国家或地方有用，但在另一国家或地方可能用处较少等[10]。
综上，WHO关于身体活动指标的建议，不仅指明了身体活动指标选择的标准和指标类型，而且根据不同类型指标功能和适用范围提出3类指标;然后再根据不同指标在身体活动规划中的需要程度，又将3类指标中的各种具体指标细分为核心指标和扩展指标2个组别;最后，由于WHO的建议是针对国家级层面，提出了各国在选择指标时应根据国情予以适当调整，而不能千篇一律。
2 我国全民健身计划相关指标概况
2.1 《全民健身计划（2011—2015）》中的指标分类
《全民健身计划（2011—2015）》（以下统称《计划》）包括5个部分。“前言”说明全民健身的意义和制定《计划》的原因;“工作措施”属于支持性规划行动领域;“指导思想和保障措施”属于国家战略性指导作用行动领域;“组织实施”则属检查和监测行动领域[12]。关于全民健身活动的开展指标主要包含在“具体指标”内。但仔细分析这些“具体指标”则发现：在行动领域内，支持性规划多于支持性环境，更多于支持性战略、政策和检查评价;指标类型则为结果指标多于投入指标;指标组别中则是核心指标多于扩展指标。
首先，由于《计划》方案行动领域主要是各级政府，这与WHO建议的提高人群身体活动水平的主要作用和责任在政府是相称的。但对民间社会和非政府组织及私立部门等的要求偏少。因为身体活动不足受环境、经济、社会和个人等多因素影响，仅依靠政府的力量毕竟有限。只有政府和全社会共同努力才能达到提高身体活动水平和预防因身体活动不足所引起的非传染慢病的发生或蔓延。
其次，指标类型方面，《计划》更强调结果类型的指标。虽然结果指标可以在整个身体活动过程的不同时间，对实施工作进行监测和评价，但提高身体活动水平的关键是要求人们养成积极参与身体活动的习惯，有此良好习惯，人们的身体素质和体质健康水平自然就会提高。行动领域主要是针对国家层面时，过分强调结果指标会导致各级政府为了指标而指标，行动可能只是一时的，指标甚至不是真实的。强调过程和产出指标则能从根本上解决各级政府急功近利做法，有利于各地调查研究如何开展全民健身工作，采取行动以改善社会和物质环境等以支持人们进行身体活动，而不用担心完成结果指标任务。
最后，指标组别总体上是核心指标多于扩展指标，这可能有利于在短期内产生效果，达到预期目的。可核心指标是开展身体活动时需要分析的最关键指标，应被视为要实现的最低指标。全民健身工程是一项长期的系统工程，其发展受到国家资源和能力等多因素的影响，提高全民健身活动绝不是一朝一夕的工程，而是循序渐进过程。因此，既要有政府和社会各方共同努力，也要求个体健康意识的提高，养成健身习惯才是倡导身体活动的最终目标。基于我国地广人多、文化差异较大及经济发展不平衡等现实状况，应提供更多的扩展性指标才有利于各地的具体贯彻执行。
2.2 《计划》实施情况评估标准（试行）[13]的指标类型
体育总局发布的“关于印发《计划》实施情况评估标准（试行）的通知”，将评估标准分为10项1级指标和57项2级指标。10项1级指标似乎只有“体育锻炼参与率”和“身体素质”2项共11个2级指标属于结果指标，其他8项1级指标及46项2级指标则均属于“条件（投入）”指标。同时说明：“《评估标准》涵盖了《全民健身计划》所提出的目标任务、工作措施和保障措施的主要内容，对于重点指标进行了细分和量化”，规定所列出的指标都是核心指标，因为《计划》所包括的子指标远多于57项。2级指标又分为3个标准，可能是为了减轻没有完成规定任务地区的压力，但却模糊了指标。
由《计划》及其实施情况评估标准可知，目前我国对全民健身活动的评价指标体系类型基本上属于“条件（投入）—结果（产出）”模型，如部分学者的相关研究[14-15]。但现实中，有了“条件或投入”并不一定必然就会产生“结果或产出”。特别是在全民健身活动这样一个受多因素影响的复杂性系统中，仅用此类指标来衡量全民健身效果，必然会与全民健身实际情况存在着较大的差异。因为多因素的存在，有了体育经费的投入并不一定就必然导致体育健身行为的产生。
各种指标的选择、确立和合理配置，既要考虑到近期目标，更要考虑到其长期效益。身体活动体系是一个复杂的社会-生态系统，单一的指标体系无法解决所有问题。因此，在不同的行动领域或执行层面应该使用不同的指标体系或类型及亚型来进行评价更为合理。特别在“可持续发展”观下，指标的设置不仅应体现出多维度、综合系统性和层次性，还要体现出多元性和可发展性，在保证全面覆盖的前提下保持指标的可持续发展和创新性。
3 构建全民健身活动规划指标应考虑的问题
3.1 构建指标体系的整体框架思路
“具有指导意义的统一的理论模型”、“具有明确指向性的目标模式”和“应有的指标类型”，是建立社会评价指标体系需要同时具备的3个条件[16]。因而，在“以人为本”和“可持续发展”的理念指导下，我国全民健身活动指标体系的构建应在遵从设计社会指标体系的一般原则下，以影响身体活动的“社会-生态学”结构模型为全民健身活动的理论模型;目标模式就是通过提高人口的身体活动来减少和预防慢性非传染性疾病发生和蔓延，以达到提高人口的健康水平和生活质量[17]，形成覆盖城乡比较健全的全民健身公共服务体系[12];建立的指标体系能从不同方面来监测、评价和反映全民健身活动的开展情况和人口的体质健康状况。
3.2 指标类型的选择建议
应有的指标类型是建立社会评价指标体系必须同时具备的3个条件之一[16]。WHO建议适合于中、低收入国家，但需要对内容进行适当调整，需要考虑如何确定和适应最主要的人群身体活动的类别（如休闲时间、职业或交通等身体活动）[18]。WHO提出各国根据“国情、国家政策、场所、科学依据和数据的可得性及指标数据的来源”等建议，以帮助各国选择和确定监测和评价指标，以达到确保政策、计划或规划按计划实施;最终达到全民健身活动所要实现的效果或对相关环节进行调整等目的。
1）整体框架内指标对应环节及作用。
WHO认为身体活动战略应当是一种综合工具，强调政策和规划及其实施如何影响人群的行为变化等。因为只有行为的改变才能引起结果的变化。因此，为便于监测和评价身体活动实施效果，应适当地把监测和评价指标纳入改变行为的过程，形成一个循环反馈通路，以便对某个环节出现的问题进行诊断和调整。对应于WHO提出的指标类型及其适用范围，在实施身体活动过程中，从制定政策到不同层级各部门、组织为实施身体活动所应当采用的行为措施，直到人口参加身体活动后各项身体机能、身体素质和健康等的提高，在全民健身活动整个从“上游”到中间部门再到具体个人的过程中，应分别采用的指标类型。
由于全民健身活动涉及国家、地区和地方不同层级的所有机构，包括：卫生、交通、环境、运动和休闲、教育、城市设计和规划以及政府、民间组织和私立部门[2]。所以不同类型指标所对应的重点环节及实施过程中各个部门、组织等应提供的服务功能和工作重心都要有所侧重。选择和确定指标时，对应于不同的行动领域而将过程、产出和结果指标合理分配于不同的层面和环节。我国未来全民健身规划应该分成两个部分：指导各级机构服务全民健身活动的指导性文件和指导不同人群进行健身活动的具体指南中，分别设置相应的指标体系。图1显示了在全民健身活动中各个部门和环节中，各个层级对应的不同指标类型。
图1 整体框架内不同类型指标对应环节和部门的结构图解模型（根据WHO图解模型改编）
2）政府、非政府和私立部门等机构和组织的主要指标类型。
对于政府、非政府和私立部门等组织和机构，指标类型应是过程和产出指标多于结果指标，有了近期核心指标之外，更应有多项备选的扩展指标供各组织和机构针对各自实情，酌情选择加以发展。并根据目标建立多维度的指标体系，而不能仅仅以期望的结果作为效果的度量标准。在机构和组织层面，更多是强调为全民健身活动的开展提供相应服务的过程和努力程度。指标设置应具有弹性，应兼顾地区、文化和经济等差异，和“城乡二元结构”及大规模流动人口等现实状况。“我国区域发展不平衡，在体育资源上差别极大，因此不能简单地使用绝对量评价指标，而应尽可能采用人均、比例等相对指标。另外，对基本公共体育服务评价指标体系的构建应采用循序渐进的策略，先进行探索性研究，再继续深化”[19]。最后，根据WHO关于健康指标的评估过程即原始数据录入……调整后数据录入……评估方法……评估……传播和使用5个环节[20]，使所测得的数据经过转换后能够用于比较和数据库的更新。
3）基层组织和个人的主要指标类型。
基层组织和个体是实施健身活动的主体，基层组织如社区、街道等起着枢纽作用。全民健身活动开展的成效主要取决于基层组织的组织指导、宣传教育等工作和个体的实际参与。只有具体可操作性的指标才能有效地引导他们的工作方向和具体行动，因此，应多采用一些结果类型的指标，但要区分核心指标和扩展指标，以便各地因地制宜有效地开展全民健身活动。对于一些选择的主要指标诸如对死亡率和健康统计的测量问题等，要求能够将所测得的原始数据转换成用于综合的和可比较的评估[20]。
4）与国际人群划分标准接轨，便于比较和交流。
适应形势，与国际接轨，特别是在我国将逐渐延迟退休年龄的新形势下，制定统一的人群年龄分组标准，可参考加拿大、芬兰等全民健身活动开展得较好的国家。如，不同年龄区间人群的划分。在实施促进身体活动的干预措施时还应考虑退休年龄，尽管不同国家对此规定不一[17]。全球一体化和国际间合作加强的发展趋势下，选择指标应考虑能与国际接轨，以便于国际间的合作和与其它国家的发展情况进行比较，方能取长补短。随着加拿大等国提出影响身体活动的生态学模型，可考虑生态学指标的选择和利用。
构建指标体系应坚持“科学性、实用性、可操作性，从实际出发，以及简明性、客观性、可比性”的原则[21]。指标的选取直接影响到结论的科学性与说服力，选好指标是综合评价的前提[22]。一套明确的量化指标必须兼顾平等和地区差异，可以考虑在国家级只建立1级指标，在省级则建立2级指标，然后向下再制定相应的3级或4级指标等。健身活动效果的监测和评价指标应与健康医学相结合，部分结果指标应以医学健康状态的形式呈现。逐步开放国民体质监测网络，便于公众查询相关健身活动指导方法与相应数据，利于指导公民的健身活动实践和便于公民将自己个体的健身和健康状态与他人作比较，以警示或促进自己的健身活动。
总之，全民健身规划不同类型指标的选择和确立是一个系统的、复杂工程，只有在寻求多学科证据支持下，从多维度考虑，选择和确定指标类型，从规划的实施和执行实际可能性出发，并考虑到健身活动实践的主体因素，才能从根本上解决全民健身规划所要达到的预期效果。但全民健身活动监测和评价指标体系从建立到完善是一个动态的、逐渐发展过程，需要在不断的试错中使其完善。而关于人口和健康指标的统计，对于评估发展、健康进程和指导资源配置来说是重要的[19]。
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