后冷战时期西非地区发展的安全挑战及应对
王志浩
摘要：后冷战时期西非地区面临的主要安全挑战表现在两个方面：一是以民族矛盾和政变所引起的暴力冲突为代表的传统安全持续存在;二是以恐怖主义、海盗袭击和传染性疾病为代表的非传统安全问题日益突出。这些安全挑战的现实和西非地区特殊的“区情”决定了该地区安全问题必须通过区域内层次、跨区域层次和国际社会所构成的多层次安全合作体系来解决。
关键词：西非;区域安全;安全合作
中图分类号：D81 ? ? ? ? ? ? ? ? 文献标识码：A ? ? ? ? ? ? ? ?文章编号：1001-0475（2015）04-0094-03
通常意义上，西非主要是指非洲的西部地区，西起大西洋东岸，东至乍得湖，北为撒哈拉沙漠，南濒几内亚湾，总面积大约为630万平方公里，占非洲总面积的五分之一。在历史上，西非也是遭受殖民侵略和剥削时间最长的地域之一，长期的殖民地历史给西非地区人民造成了极大的物质和精神上的创伤。第二次世界大战结束之后，民族独立运动高潮的兴起和殖民地人民的斗争，最终迫使西方殖民势力从非洲撤离，非洲殖民地国家纷纷获得独立，并开始致力于国家的经济和社会发展。
上世纪80年代末90年代初，伴随着冷战的结束和东西方关系的缓和，被美苏两极冷战格局所掩盖的长期存在于西非内部的安全问题也逐渐浮现出来。如发生在上世纪90年代的利比里亚和塞拉利昂的内战等。以战争为代表的安全问题不仅造成了区域国家大量的人员伤亡和财产损失，更重要的是战争的持续进行导致战争各方矛盾的进一步积累，成为下一次战争的导火索，这样的一种恶性循环已经成为制约西非地区部分国家经济和社会发展的重要因素。根据世界银行发布的经济数据，在2011年全球人均GDP最低的20个国家中，西非地区独占8个（布基纳法索、几内亚比绍、多哥、冈比亚、塞拉利昂、几内亚、利比里亚和尼日尔）。对此，我们固然不能否认西非地区相对糟糕的自然经济条件和西非国内普通民众相对滞后的理念和技能对经济发展的负面影响，但安全问题的长期困扰也是阻碍西非地区发展的主要原因。
一、挑战：传统安全与非传统安全并存
后冷战时期，由于历史和现实原因，西非地区面临着传统安全与非传统安全的双重挑战。
（一） 持久的传统安全威胁
“非洲大陆所有国家的边界问题具有一个明显的特点，即在近代遭受殖民侵略和统治前，非洲从来不存在严格的边界概念”。[1]（P..260）西方殖民者在踏上非洲大陆，并掀起瓜分狂潮之后，他们从自身的利益出发，凭借自身实力按照殖民统治的需要对殖民地边界进行划定。二十世纪中期，非洲国家相继获得独立，为了解决非洲潜在的边界争端问题，非洲统一组织于1964年通过了《关于非洲国家之间边界争端的决议》，要求各成员国承认和尊重各国独立时期的领土和边界，在非洲统一组织范围内和平解决边界纠纷。很明显，决议的目标在于阻止主张国土统一者和分离主义者的运动。[2]（P.11）尽管如此，在西非地区，加纳和多哥、尼日尔和贝宁、布基纳法索和加纳以及尼日利亚和喀麦隆之间都因为领土和边界问题产生过争端。[3]（P.13-17）令人欣慰的是，在国际社会的帮助下这些争端都得以解决。因此，冷战后领土和边界争端并非威胁西非地区安全局势的主要因素。然而，边界的不合理划分导致非洲国家在独立之后出现了众多民族纠纷。在西非比较典型的如尼日利亚。殖民统治时期，原来属于不同文化和传统的民族如豪萨族、约鲁巴族和伊博族人被强行划入了尼日利亚，最终尼日利亚境内有250个民族，导致在独立后很长一段时间内尼日利亚被民族纠纷所困扰。二十世纪90年代利比里亚内战中克兰族与吉奥族和马诺族之间的冲突，以及2012年发生在马里北部的图阿雷格人的叛乱，都印证了跨界民族问题对西非地区经济社会发展的制约。
频繁发生的军事政变是影响西非地区国家稳定的又一重要因素。独立初期，领导非洲国家的政治精英大多没有管理国家的经验，同时，由于不少国家独立进程仓促，他们未经改造就继承了殖民者为统治和掠夺而建立的行政管理组织和立法机构，完全没有考虑结合自己的国情。因此，在很短的时间内，在一些国家便出现了持续几十年的政治动荡，政变频繁发生。如二十世纪60、70年代，加纳、尼日利亚和贝宁发生政变的次数分别为4次、3次和5次。[4]（P.99-105）冷战结束之后，美国为了全面掌控非洲，以“经济援助”为诱饵，诱使非洲国家推行“多党制”民主模式，走“西方式民主”的道路。在这种形势下，以各种部族为背景的政党雨后春笋般地涌现出来，试图以“多党制”、“民主化”为契机谋取自身利益，民族间的争斗又名正言顺地以“多党制”的形式表现出来。但是，遍布非洲大陆的“民主化”浪潮不仅没有为非洲带来富裕和繁荣，反而是实行“多党制”非洲各国普遍出现部族关系恶化，政局动荡不定的状态，影响深远。
（二） 非传统安全问题的日益凸显
非传统安全问题主要体现在以下几个方面：首先是恐怖主义、极端主义在本地区急剧扩散。冷战结束之后，尤其是“911事件”之后，美国在全球范围内对恐怖主义展开了大规模围剿，在猛烈的军事打击之下，恐怖主义势力被逐渐压缩到政治和安全生态极为脆弱的萨赫勒地带，对西非的北部边界形成了包围之势。2012年，西非的马里和几内亚比绍先后发生军事政变，地区局势动荡加剧，恐怖主义也加快了在这一地区的渗透，并同当地的极端势力联手，力量进一步壮大。而西非地区实力最强大的国家尼日利亚近年来也由于教派冲突导致恐怖主义急剧滋生蔓延，国内以宗教极端组织“博科圣地”为代表的暴力活动明显增加，使尼日利亚成为近年来整个非洲地区遭遇恐怖袭击最为严重的国家。面对这一严峻形势，2014年5月，西非五国（尼日利亚、尼日尔、喀麦隆、乍得和贝宁）在英法等西方国家的支持下签署了一项共同打击博科圣地恐怖主义组织的“宣战计划”，但是鉴于“博科圣地”组织渗透性强、受“基地”组织支持、装备精良，再加上其主要活动于边境或茂密森林地区，因此在短期内很难予以根除。恐怖主义和极端主义在这一地区的扩散和合流，无疑成为威胁西非地区安全的一大重要因素。
其次是西非沿岸海盗袭击次数近年来呈现出快速增长的势头。由于海盗袭击对海上商业活动的严重威胁，近几年来打击海盗的全球性合作也逐步展开，海盗问题在呈现出新的发展趋势：首先：传统的海盗重灾区索马里、亚丁湾和红海等地区海盗威胁逐渐减轻，而几内亚湾及西非地区的海盗问题日趋严峻。从海盗袭击的次数上来看，在全球几大受海盗袭击的重灾区索马里、亚丁湾和红海近年来海盗袭击的次数整体上呈现出下降趋势，唯有西非几内亚湾海域呈现增长的势头（如上图所示）。其次，几内亚湾海盗的活动范围逐渐加大，呈现出以尼日利亚为中点，分别向南北两个方向延伸的态势。传统上几内亚湾海盗主要出没在尼日利亚海域，但是近年来随着尼日利亚政府对海盗打击力度的加大，几内亚湾海盗活动的区域逐渐扩大，向北达到了几内亚沿海地区，南部的加蓬在2013年也出现了两起海盗事件。再次，从海盗活动的目的和方式也呈现出新的变化。西非地区的海盗传统的活动思路是：劫船—盗货、盗油、洗劫船员财物—释放船舶及船员。由于以劫财为主，为了保证作案过程干净利落，在行动中倾向于使用暴力，手段残忍。[5]（P.49）但是近年来，呈现劫持船只以船舶和船员为筹码索要赎金的趋势。同时也有报告分析指出，出于政治诉求的海盗袭击次数将会增加。[6]（P.29）
再次，传染性疾病依然是西非地区的重要威胁。自上世纪80年代艾滋病病毒被发现以来，已经造成全球范围内数千万人的死亡。随着人类生物和医疗科技的发展，进入新世纪以来，艾滋病在全球范围内总体上逐步得到控制。但由于受贫困和自然环境等因素的影响，艾滋病的防控工作在非洲依然进展缓慢，艾滋病已成为非洲第一大、世界第四大致死因素。而在非洲范围内，西非则是艾滋病肆虐最为严重的地区之一。根据联合国艾滋病规划署的统计，2013年西共体15国艾滋病毒携带者大约为453.35万人，由于艾滋病导致的死亡人数大约为30.51万人（如下表所示）。而最近两年埃博拉病毒在西非地区的疯狂传播则再次证明了西非地区在传染性疾病防控能力的薄弱。据世界卫生组织的报告，截至2014年9月，在西非地区已经有6 500感染了埃博拉病毒。疫情最严重的利比里亚有大约1 830人感染病毒死亡。[7]这些传染性疾病在西非地区的肆虐不仅给人们的生命和财产安全构成了现实的威胁，更为重要的是，由于疾病的干扰，正常的经济和社会活动不能顺利开展，迟滞国家的发展和人民生活水平的提高，从而逐渐在西非地区形成了一个“……贫困—疾病—贫困……”的怪圈，陷入了恶性循环状态。
（数据来源：联合国艾滋病规划署， http：//www.unaids.org/en/regionscountries/countries. ）
以上的这些传统和非传统的安全问题的持续作用，实际上构成了当代西非地区国家经济和社会发展的重要挑战。西非地区要想真正地实现复兴和发展，必须伴随着对这些安全问题的逐步解决。
二、 应对：多层次安全合作
西非地区的历史和现实从根本上决定了其安全问题的解决不能完全依靠自身来进行。以内部自身努力为基础，寻求广泛的外部支持，构建多层次国际安全合作是实现西非区域安全的重要路径之一。
（一） 要巩固西非区域内的合作
西非地区历史上主要是英、法等国的殖民地，因此在独立之后不仅发生过边界争端（如加纳和多哥、加纳和布基纳法索等），而且在发展过程中也存在着诸如发展方式和理念等方面的分歧。但是随着领土争端问题的逐步解决，国家之间直接兵戎相见的几率大幅降低。相反，都在尊重彼此主权，自力更生的基础上加强了国际合作。1975年，西非地区15国在尼日利亚的推动下，逐步弥合了英语国家和法语国家之间的分歧和矛盾，建立了旨在促进西非经济一体化的组织——西共体（ECOWAS）。但后来在认识到没有稳定就没有发展的情况下，安全问题便成为了西共体关注的首要问题。[8]（P.54）从上世纪70年代后期开始，西共体的职能逐步向安全合作拓展，于1981年签署了《防御互助协定》，奠定了西共体在西非地区实施“强制和平”的合法性基础。冷战结束之后，西共体安全合作机制进一步发展和完善，并积极介入了利比里亚和塞拉利昂等国的内战，促成了内战的结束。尤其是1999年《关于建立冲突预防、管理、解决和维和与安全的机制的协议》的签署，使西共体拥有了非洲第一个综合而又多维性的维护区域和平与安全的机制。在关注传统安全领域的问题的同时，西共体也没有忽视近年来西非地区非传统安全的威胁。如在2014年7月召开的西共体国家元首和政府首脑峰会上，与会成员对恐怖主义、海盗等非传统安全威胁进行了沟通和探讨。针对近两年来埃博拉疫情在西非地区的肆虐，西共体还决定设立“西共体抗击埃博拉共同基金”，呼吁会员国及国际社会提供资金援助。[9]可以说，在西共体有效组织下的西非区域内安全合作构成了维护西非地区安全与稳定的重要一环。
（二） 加强跨区域层次安全合作
后冷战时期，西非地区安全形势的明显特征是其面临的安全威胁具有渗透性、相似性，尤其以非传统安全威胁最为典型。以恐怖主义、埃博拉病毒为例，这些威胁本身尽管可能从一国出现，但是在极短的时间内就可能穿透传统国界，不仅在本地区，而且在相邻的地区引发相似的安全恐慌。因此，要想从根本上实现西非地区的安全，加强与周边国家和地区组织的合作同样重要。非盟一直就十分重视非洲次区域安全合作机制之间加强统筹、协调与合作的重要性。2004年“非盟和平与安全理事会”成立之后，开始着手构建“非洲大陆早期预警系统”，统筹协调非洲大陆的八个次区域安全机制（政府间发展管理局、西共体、南部非洲发展共同体、阿拉伯马格里布联盟的一部分、东非共同体、东部和南部非洲共同市场、中非国家经济共同体以及萨赫勒和撒哈拉国家共同体），加强彼此之间的信息和情报合作，西共体也成为这一系统的一个组成部分。因此，非盟实际上为西非地区加强与外部区域的合作提供了一个很好的平台。近几年来，随着几内亚湾海域海盗问题的凸显，为了解决这一问题，西共体、“中部非洲国家经济共同体”和“几内亚湾委员会”于2013年6月在雅温得共同召开首脑会议，希望通过加强几个地区间行动和情报交换力度，加强合作，协力维护几内亚湾海上和平与稳定。尽管这些基于小国构成的国际组织之间的合作可能从效率上来说不尽人意，但是它实际上提供了一种可供借鉴的模式。西非北部国家与北非在打击恐怖主义方面以及西非和中非在抗击埃博拉病毒方面加强合作也不失为一条重要路径。
（三） 国际社会要加强对西非地区安全事务的关注和支持
西非地区资源丰富，海上交通位置重要，一直是大国海外投资的重地。新世纪以来，在全球总体安全形势向好的情况下，西非地区的安全形势却由于恐怖主义、海盗威胁和传染性疾病的肆虐而恶化。在此情况下，西非地区必然成为国际社会关注的焦点。而这实际上也为西非地区争取国际支持，解决区域安全问题提供了契机。以中国为例，自2014年3月份埃博拉疫情在西非地区大规模爆发以来，中国以空前力度分四轮向西非地区提供了总价值为7.5亿人民币的紧急援助，已经和即将派往疫区的防御专家和医务人员则超过了1000人次。[10]更重要的是，中方的援助不仅覆盖了疫情最为严重的几个国家，而且还包括多个疫区周边的国家，帮助西非国家建立了地区防御网，以有效地防止疫情的扩散。而对中国来说，通过对西非地区的援助，有效地保证了中方在西非国家的人员的生命和财产安全，同时也树立了中国在该地区良好的国际形象。再如几内亚湾海盗问题，几内亚湾海盗问题不同于亚丁湾海盗问题。因为亚丁湾地区海盗主要活动于公海，因此可以采用大国军舰护航，联手打击海盗的方式。但是几内亚湾海盗则主要活动于沿海国家的内海，受限于国家主权原则，大国军舰不能直接实施护航。而这些沿海国家本身海军力量薄弱，无法有效地对自己领海内的海盗实施有力打击。在此形势下，相关大国为了自身的海运安全，完全可以和几内亚湾沿岸国家协商，建立起一种联合打击海盗的机制，依靠大国的优势力量维护几内亚湾海域安全。
三、 小结
总之，后冷战时期西非地区所面临安全环境并没有实质上好转，以内战和政变为代表的传统安全和以恐怖主义、海盗问题、传染性疾病为代表的非传统安全依然威胁着西非地区安全，制约着西非国家经济和社会的发展。鉴于西非国家自身力量的薄弱的现实，其要想从根本上摆脱安全问题的困扰，必须依靠多层次的安全合作。首先西非国家间要加强合作，逐步消除安全问题产生的内部环境;其次是要在非盟的协调下加强与周边国家和国际组织的合作与协调;同时还要争取国际社会的关注和支持，依靠外部力量助推本地区安全问题的解决。
参考文献：
[1]陆庭恩.非洲问题论集[M].北京：世界知识出版社，2005.
[2]Ian Brownlie. African Boundaries：a Legal and?Diplomatic Encyclopedia[M]. Berkeley： University of?California Press， 1979.
[3][埃及]布特罗斯·加利.非洲边界争端[M].北京：商务印书馆，1979.
[4]杨玉文.非洲国家政变年表（按年统计）[J].政治研究，1985，（1）.
[5]刘子玮.几内亚湾海盗问题研究[J].亚非纵横，2013，（2）.
[6]马新.2012年全球海盗案件回顾分析及新时期海盗防范展望[J].世界海运，2013，（8）.
[7] 人民网.世卫组织：埃博拉已导致逾3000人死亡？6500人感染 [EB/OL].http：//world.people.com.cn/n/2014/0927/c1002-25747095.html，2014-9-27/?2014-10-16.
[8]Karl P. Magyar & Earl Conteth-Morgan. Peacekeeping?in Africa： ECOMOG in Liberia [M]，New York：Athenaeum Press Ltd，1998.
[9]ECOWAS. Final Communique： Forty-Fifth Ordinary?Session of the Authority of ECOWAS Heads of State?and Government [EB/OL]. http：//news.ecowas.int/presseshow.php？nb=134&lang=en&annee=2014，2014-7-10/2014-9-11.
[10]宋方灿.中国助非洲抗击埃博拉创多个第一 将继续提供帮助[EB/OL].http：//www.fmprc.gov.cn/zflt/chn/zxxx/t1217949.htm，2014-12-10/2014-12-11.
[责任编辑：褚永慧]
