地方重大通信建设项目档案管理倒逼机制构建
田煜
摘 要：地方重大通信建设项目档案管理倒逼机制是管理实践中摸索出的破解管理瓶颈，实现管理目标的有效手段之一。文章从项目档案管理引入倒逼机制的可行性分析、基本模式构建以及注意事项三个方面，探讨倒逼机制在地方重大通信建设项目档案管理中的应用策略，以优化项目档案管理机制，提升管控效果。
关键词：通信建设；项目档案；倒逼机制；模式
“倒逼”原本作为货币经济学术语，指强政府干预的经济体制条件下，地方政府和国有企业出于自身利益考量，逼迫商业银行不断增加贷款，进而迫使央行增加货币供应，形成所谓的倒逼机制。[1]现在“倒逼”理论已在很多领域实践和应用，并逐步演进为一种风险防控手段，成为对实践中所发现问题的应急或常态化处置方式，以及对现实问题的探究和解决模式。目前，地方重大通信建设项目档案（以下简称项目档案）管理工作，尽管采取了诸多措施，但实际效果与目标的反差仍然无法弥合，甚至一些建设项目无法通过档案专项验收，进而影响整体建设进度。笔者结合项目档案管理实践，探讨在项目档案管理工作中引入倒逼机制的可行性、基本模式构建和注意事项。
1 在项目档案管理中引入倒逼机制的可行性分析
1.1从倒逼动力分析。项目档案质量无法达到项目档案质量评价标准，将导致重大通信建设项目整体验收推迟，档案整改成本增加，项目质量评定等级降低等负面影响，必然产生对整个项目档案形成、积累、收集、整理、归档等工作环节进行纠偏、纠错的内在动能。因此，项目档案管理的结果与质量目标的反差是倒逼机制形成的原动力。
1.2 从流程环节分析。尽管档案的形成和积累与建设过程同步进行，但只有在一个工作流程结束后，才能对办理完毕的文件进行收集和整理，归档工作处于一个工作流程的末端。例如，设计文件作为施工的依据和指导性文件，只有通过施工实践验证其可行性，进行概预算、施工图、技术方案等方面的调整和变更，才能形成最终的设计文件整理归档。因此，项目档案管理作为建设流程和工作环节的末端工序，具备对前置工序进行倒推的条件，可以形成下游流程对上游流程的反向作用，倒逼各前置工序通过修正和完善管理方式，对目标偏离情况进行修正，来保障项目档案管理目标的实现。
1.3 从制度建设分析。项目档案管理水平和整理质量的高低，受制于项目档案管理制度的建设及落实情况。项目建设各流程、专业的管理制度中涉及档案管理的规章制度，在源头治理和过程管控中对项目档案的最终结果亦具有重要影响。如果利用倒逼机制对建设流程中各关键节点的管理制度進行完善、优化，把项目档案管理标准、业务规范和质量要求纳入各建设流程和专业的管理制度中去，在形成、积累、收集、整理等工作中加强对项目档案质量的控制和监督，无疑将有利于提升项目档案管理效果。
1.4 从管控手段分析。倒逼作为一种对正常机制的修正手段和反制力量，必然要与项目档案管理现行规则、流程、制度产生冲突，需要有效的手段去平衡不利于反制目标实现的力量。目前，在长期的管理实践中摸索出的一套行之有效的管控措施，包括档案执法检查、项目档案质保金支付三方（建设、财务、档案）会签制度、项目档案专项验收等行政、法律、经济方面的管控手段，将有效平衡相关抵制力量，让倒逼得以顺利实施。
1.5 从预期效果分析。倒逼作为对现实问题解决和危机处理手段，以及目标与现实反差的修正措施，和正逼相比具有如下优势：一是问题解决路径、方案的针对性、时效性、操作性强，并辅之以相关的保障措施。二是倒逼一般具有明确的反制手段，如，行政处罚、经济制裁、信用损失等。三是倒逼措施在实践中经过优化和完善，可转化为正逼机制，从而减轻倒逼的压力，形成良性互动的局面，最终可最大限度实现项目档案的质量控制目标。因此，倒逼的预期效果一般会比较明显。
2 倒逼机制的基本模式构建
2.1 外部监管倒逼。档案行政管理机关依据《档案法》《重大建设项目档案验收办法》《国家重点建设项目档案管理登记办法》等法律法规、规章制度，加大档案行政执法力度，通过业务指导、执法检查、组织项目档案专项验收等活动，对发现的问题下达整改通知书，进行行政处罚、责任追究等，倒逼项目管理者将项目档案工作真正纳入项目管理工作计划，作为项目管理不容忽视的重要环节，将“三纳入”“四参加”“五同步”等工作制度，源头治理、过程管控等工作措施，以及项目档案的动态管理登记制度等落到实处，倒逼所有参建单位强化项目档案管理意识。[2]
2.2 审查监督倒逼。审查监督是对通信建设项目的质量、速度、效益等进行审查、评价、监督的日常管理活动。主要包括全过程跟踪审计、工程造价审计、工程结（决）算审计、建设项目后评价等，[3]上述活动的开展必须以项目档案为依据，项目档案管理部门应以此为契机，对项目档案在支撑审计、后评价方面存在的突出问题进行梳理、归纳、分析，提出补救措施和项目档案管理改进方案，倒逼项目管理部门按照审计部门对项目档案的需求，改进项目档案管理中存在的问题，并引以为戒，避免类似问题再次出现。
2.3内部控制倒逼。由项目建设单位的档案管理、计划建设、法律与风险管理部门以内部控制流程优化和再造为依据，以风险控制为目标，及时识别并系统分析项目档案管理中的风险，并评估风险发生的概率和影响范围，进而判断风险级别，合理确定风险应对策略，倒逼重大建设项目各参建单位，重新审视项目档案管理在流程、制度、管理等方面的风险和漏洞，通过亡羊补牢或梳理、完善、优化内部控制流程等方式，达到项目档案管理标本兼治的目标。
2.4信息需求倒逼。项目档案的价值通过利用来体现，及时收集在项目档案利用中，因项目档案未达到完整、准确、系统、安全的要求，无法满足项目管理、日常维护、改建、扩建等活动对项目档案信息的需求，并造成一定损失和负面影响的案例，在科学划分责任的基础上将其反馈给相关参建单位，并在信用记录中予以警示，情况严重的作为后续项目准入制的限制性条款或负面清单，倒逼其“痛改前非”，在以后的项目档案管理中避免类似情况的发生，以实现各参建单位在项目档案管理中的良性互动。
2.5 质量体系竞争倒逼。项目档案质量作为建设项目质量体系的组成部分，在管理中同样可以利用合理竞争、树立典型、激励先进等手段，[4]通过项目档案案卷质量的检查评比，为项目档案管理树立良好的口碑，成为宣传参建单位形象、实力、文化等象征其综合实力的一面旗帜。通过质量体系的竞争，倒逼其摈弃档案管理可有可无、可好可坏的思想，改变项目档案是项目建设副产品，项目档案管理是项目管理配角的旧观念，在项目建设的同时全力做好项目档案管理工作，既是其应有职责，又是对其综合实力和管理水平的一次检阅。
3 倒逼机制构建中的注意事项
3.1依法依规倒逼。项目档案管理中倒逼机制各实施主体，无论作为档案行政管理、行业监管，以及市场参与主体，都应严格按照《档案法》《档案行政许可程序规定》《重大建设项目档案验收办法》等法律法规，在法律法规许可框架下，明确行政执法负面清单，依法依规进行倒逼，[5]做到有理有利有节，让被倒逼单位切实认识到自身在项目档案管理中的不足和需改进之处，以及违反现行档案管理法律法规、规章制度的具体条款，做到心服口服，并能采取行之有效的整改措施，而不是在“权力”胁迫下的应付整改。
3.2把握好节点和度。倒逼机制的核心是“逼”，但要逼對人、逼对事，既逼出威严，也要逼出成果，把未积极有效履职尽责一方逼上正道，而不是逼入死胡同。因此，在项目档案管理中构建倒逼机制，要把握好项目招标文件编制、项目建设合同条款制定、项目档案竣工验收、项目档案移交进馆等关键节点和环节，同时，把握好进度、力度，不超越自身职责范围和能力，做到进退有据。
3.3 倒逼主体间的协调统一。在实现项目档案管理目标上各市场参与主体与档案部门有着共同的利益诉求，为此，需要国家档案行政管理部门、建设单位档案部门、各市场参与主体间相互支持，密切配合，协调推进，分工协作，各有侧重，而不是单兵作战，靠单打独斗去实现项目档案的管理目标。
3.4正逼与倒逼双轨并进。倒逼机制是正常管理流程的临时补救机制，亦可演变为常规反馈机制，但都属于正逼机制的有益补充和延伸，而不应喧宾夺主将其作为项目档案管理的主要模式。过度强化倒逼机制的作用，无疑将弱化项目档案的正常管理，弱化源头治理、过程管控、业务指导、执法检查等行之有效的管理措施，甚至将倒逼机制推向正逼的对立面，不但无助于项目档案管理目标的实现，反而成了舍本逐末的权宜之计。因此，以正逼为主，以倒逼为辅，通过倒逼机制建立，逐步促进正逼管理体制机制的优化，促进管理效果的提升。同时，以正逼机制的严格执行和落实，减轻倒逼机制压力，实现标本兼治，二者相得益彰，以便在正逼与倒逼的互动和博弈中实现项目档案的管理目标。
*本文系河南省档案局2017年度档案科技项目计划《地方重大通信建设项目档案管理创新》（项目编号：2017-R-26）的阶段性成果之一。
参考文献：
[1]张炜.倒逼机制：作为实践逻辑的似真推理[J].中南大学学报（社会科学版），2012（3）：59-62.
[2]钱淑仪.重大建设项目档案工作监管路径—— 解读《关于加强广东省重大建设项目档案工作监管的通知》[J].中国档案，2016（5）：62-64.
[3] 卓和平.浅析建设工程项目全过程跟踪审计[J].中国注册会计师，2016（1）：89-91.
[4] 陈玉川.河南创新驱动发展的倒逼机制研究[J].经济研究导刊，2015（21）：144-146.
[5] 金霞.《北京市重点建设项目档案工作检查办法》解读[J].北京档案，2015（1）：10-12.
（作者单位：中国联通河南省分公司档案馆 来稿日期：2017-10-19）
