推进兵团公共法律服务体系建设的实践与思考
[摘要]2018年6月，兵团出台《关于推进公共法律服务体系建设的实施意见》，提出到2020年，兵团公共法律服务体系要广泛覆盖全兵团职工群众，逐步形成覆盖兵团各师市、团（镇）、连（社区）的功能完备、便捷高效的公共法律服务网络体系。推进公共法律服务体系建设，有利于实现法治型兵团、兵团基层治理现代化和满足职工群众的法治新需求。本文通过分析兵团公共法律服务体系建设的现状以及存在的问题，认为推进兵团公共法律服务体系建设，应做好体系构建和平台建设，要进一步整合法律服务资源、完善法律服务保障机制。
[关键词]公共法律服务体系;法律服务平台;法律服务资源
[中图分类号]D926.5 [文献标识码]A? [文章编号]1009—0274（2018）06—0038—05
[作者简介]尹丽蓉，兵团第八师石河子市党委党校教师。
一、兵团推进公共法律服务体系建设的必要性
（一）全面推进法治兵团建设的客观需要
兵团在《法治兵团建设纲要》和《关于贯彻落实党的十八届四中全会精神全面推进法治兵团建设的意见》中均明确了法治兵团建设的目标和任务：着力提升依法执政、依法行政、公正司法、全民守法水平，全面建设法治兵团，有效推进兵团治理体系和治理能力现代化，基本实现经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设的法治化，形成与兵团特殊管理体制相适应的法治建设长效机制。推进兵团公共法律服务体系建设，有利于行政机关依法全面履行行政职能、强化对行政权力的制约和监督，提高兵团广大党员干部依法行政、依法办事的意识和能力，为全面推进法治型、服务型兵团奠定良好的法治基础。
（二）实现兵团基层治理现代化、法治化的重要举措
基层治理现代化是当前和今后一个时期社会管理创新的基本手段和主要方法，是通过建立健全社会组织相关法律制度，实现社会管理体制的制度化、程序化，使社会治理更加理性。党的十九大报告提出：“加强社会治理制度建设，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制，提高社会治理法治化、智能化、专业化水平。”过去兵团对基层的治理方式更多是命令型、管理型，当前兵团经济社会发展快速，城镇化、工业化建设加快推进，社会治理面临许多新情况、新问题和新挑战，需要充分发挥依法治理、法律援助、人民調解等法律服务的作用，以引导基层群众依法参与社会治理和法治实践。因此，推进公共法律服务体系建设，是兵团实现基层治理现代化、法治化的重要举措，是深化法治兵团和平安兵团建设、实现新疆长治久安目标的基础支撑和内在要求。
（三）满足职工群众公共法律服务的迫切需要
公共法律服务的主要目的是保障公民基本权利，维护人民群众合法权益，这意味着公共法律服务体系建设必须解决群众最关心、最实际的法律问题。当前，兵团经济快速发展和团场综合配套改革不断深入，涉法矛盾普遍存在，职工群众权利意识和法治意识不断提高，对社会公平正义的追求、社会秩序稳定的要求更加强烈，全社会对公共法律服务的需求不断增长，迫切需要引导他们正确处理合理合法的诉求。兵团推进公共法律服务体系建设，有利于增强法律保障力度和提供优质高效的法律服务，更好地维护社会公平正义，最大限度地满足职工群众的法治新需求，增强职工群众共享全面依法治国成果的获得感。
二、兵团公共法律服务体系建设的现状与问题分析
（一）兵团公共法律服务体系建设的现状
兵团公共法律服务体系建设从2016年初起步，经过两年多的努力，通过整合法律服务资源，建立公共法律服务平台，公共法律服务体系建设已初见成效。
1.公共法律服务体系建设日趋规范化、制度化。为推进公共法律服务体系建设，兵团在2018年出台了《关于推进公共法律服务体系建设的实施意见》《兵团公共法律服务平台建设实施方案》等文件。在人民调解方面，起草了《兵团司法局、兵团工商联合会关于进一步加强商会人民调解工作的意见》，并且积极与兵团工商联合会对接，制定《关于在兵团开展律师调解试点工作的实施意见》，拟在第一师、第三师、第六师、第八师、第十师开展律师调解试点工作。在法律援助方面，先后出台了《兵团法律援助办案经费使用管理暂行办法》《法律援助案件质量评估暂行办法》《兵团法律援助工作站管理办法》等10余个规范性文件，推动了法律援助机构建设、经费使用和管理、案件质量监管等工作迈向规范化和制度化。在推进法治宣传方面，出台了《关于开展“尊崇宪法学习宪法”主题宣传活动的实施方案》等。
2.各类法律服务机构齐全，队伍建设取得较大发展。兵团主动适应我国社会主要矛盾发生重大变化的新形势新要求，积极推进公共法律服务体系建设，把律师、公证、法律援助、法治宣传等涉及司法行政的各类公共法律服务作为“目”总揽起来，发展各类法律服务机构，队伍建设取得较大发展。截至2018年初，全兵团共有律师事务所53家，执业律师526人，其中党员律师116人;公证处25家，基层法律服务所193家，基层法律服务工作者626名;法律援助机构22个，法律援助工作站316个，各级法律援助机构实有人员37人，其中法律专业的29人，本科以上25人，具有法律职业资格的11人;建立人民调解委员会3718个，培养人民调解员22995人、纠纷信息员3.1万人，首席人民调解员359名，占人民调解员总数的2%，逐步形成了一个“横向到边，纵向到底”的公共法律服务队伍。？譹？訛
3.法律服务信息化建设基本完成。兵团适应大数据和“互联网+”发展趋势，逐步完善与职工群众互动的功能，在建好公共法律服务实体平台、“12348”兵团法网、“12348”法律服务热线平台的基础上，积极推动“实体+热线+网络”三大平台有机融合、优势互补，提供在线法律咨询和公共法律服务信息指引服务，畅通群众依法解决利益诉求的渠道，为群众提供便捷的法律服务。
4.公共法律服务取得显著成效。（1）人民调解工作。一是兵团学习借鉴“枫桥经验”，充分发挥人民调解组织覆盖连队（社区）、人民调解员熟悉社情民意等优势特点，及时化解基层纠纷。2016年，兵团师团连各级人民调解组织共化解各类纠纷14842件，调解成功率达98%以上。？譺？訛二是创新“品牌调解室”和行业性、专业性人民调解组织，完善多元矛盾纠纷化解体系。为增强人民调解工作的活力，兵团将人民调解工作与“互联网+”、大数据深度融合，推广网络、视频、微信等多元化调解方式。同时指导各师建立了由400多人组成的首席人民调解员队伍，建成一批具有兵团特色的“品牌调解室”，形成了人民调解领域的“兵团品牌”，在化解矛盾纠纷、维护社会和谐稳定方面发挥了积极作用。
（2）法律援助工作。兵团将法律援助列入“为职工群众办十件实事”之一后，法律援助工作取得了快速发展。一是健全和完善了兵师团连四级法律援助工作网络，将法律援助窗口建设向垦区司法局和法律援助工作站延伸。目前兵团共有专门接待场所的法律援助机构20个，建成17个方便职工群众的法律援助便民服务窗口并投入使用，253个法律援助工作站，其中，依托妇联、残联、工会等组织设立115个，军人军属法律援助工作站15个，2449个法律援助联络点，25部“12348”法律援助咨询专线电话投入使用。二是提高援助标准，扩大援助覆盖面。兵团出台了《关于法律援助经济困难标准和法律援助事项范围的补充规定》，将法律援助经济困难标准从人均最低收入的1.5倍调整为最低生活保障标准的2倍，补充增加了13项法律援助事项，并将兵团军人军属法律援助纳入法援范围。
（3）普法依法治理工作。兵团已经形成了党委领导、普法办协调、各部门配合、各级行政组织实施、全社会参与的普法依法治理工作机制，形成了网站、微博、微信三位一体的“互联网+”普法新格局，搭建起全民参与的互联互动普法平台。截至目前，兵团各级普法办开通普法微博65个，微信公众号96个;举办培训班1221期、举办法制讲座2594场次、开展法律“六进”活动2649场次、开展巡回演讲525场次、开展法治文化活动1256场次、拍摄法治宣传教育专题片162部，组织编发法治宣传品197.54万册。？譹？訛
（二）兵团公共法律服务体系建设存在的主要问题
1.公共法律服务体系建设有待深入推进。为推进公共法律服务体系建设，2014年司法部《意见》作出了具体部署，全国各地积极试点、推进。兵团公共法律服务体系建设起步较晚，尚在探索推进阶段，工作目标及具体规划还需明确和完善，加上对公共法律服务体系建设重要性的认识不足，部分师、团公共法律服务资源匮乏，公共法律服务体系建设推进缓慢，还未实现按照市场导向提供法律公共服务产品，有待兵团各级高度重视、深入推进。
2.公共法律服务资源均衡性融合性有待加强。（1）法律服务资源分布不均。主要表现在：一是区域分布不均。受地域偏远、经济落后、人才缺乏等主客观因素的影响，南疆律师行业发展滞后，法律服务工作者严重缺乏，整体的服务理念、业务素质和水平等还不能适应和满足当地经济社会发展对公共法律服务的需求。二是城乡分布不均。受法律服务市场规律的影响，兵团法律服务人才不愿意下到团场、连队和社区的现象突出，加上基层购买法律服务的财力有限，经费保障不到位，使得法律服务主体到边境团场、偏远团场参与公共法律服务的主观意愿不强，绝大多数都集中在市中心。
（2）法律服务资源融合联动不够。主要表现在：一是公共法律服务实体、热线、网络三大平台业务融合、数据整合不够。例如“12348”法律热线，主要面向广大职工群众提供法律咨询，尚未在公证业务办理、调解、司法考试以及法治宣传等方面提供服务，平台功能融合不够，便民化程度还不高。二是法律服务平台与法院、检察院、公安等政法部门的横向协作还需进一步加强，兵团、师市、团（镇）、连（社区）四级公共法律服务平台纵向上存在信息不畅、联动不够等问题，未能充分发挥整体协同效应，服务平台和功能有待进一步拓展。
3.公共法律服务体系建设的保障力度有待加大。（1）社会参与度较低。目前兵团法律服务资源由司法部门统筹提供，公共法律服务体系建设也主要依靠司法部门主导，其他部门（单位）特别是政法单位参与较少。对于律师、基层法律服务工作者等专业人员参与“一团（镇）一连（社区）一法律顾问”制度、法律咨询等工作，缺乏有效多样的激励措施，其参与公共法律服务的主动性、积极性不够，公共法律服务体系建设的社会氛围不浓。
（2）經费投入尚且不足。兵团对公共法律服务体系建设所需的基础设施、信息系统建设等给予了经费保障。但兵团目前正处于公共法律服务体系建设初期，在队伍建设、平台建设等方面都需要投入大量经费，还有部分师市尚未将律师、基层法律服务工作者参与涉法涉诉信访问题调解等法律服务项目纳入财政预算，法律服务案件的补贴标准较低。
（3）法律服务主体“质”“量”问题突出。一是法律服务主体总量不足。截至2017年底，我国共有律师事务所2.8万多家，执业律师36.5万多人，每万人拥有2.6名律师;基层法律服务机构1.6万多家，基层法律服务工作者7万人。兵团共有律师事务所53家，执业律师500余人，基层法律工作者共600余人，每万人仅拥有1.8名律师，万人占比远低于全国平均水平，法律服务主体总量相对较少。由于历史原因，兵团大部分师团基层法律服务所与司法所“两所合一”“一套人马两块牌子”的格局长期存在，司法所工作人员同时是法律服务所的成员，兵团基层司法所大多是“二人所”，工作人员要身兼数职，法律服务工作是其中一项业务。当前兵团推进两所分离，将法律服务所从司法所中剥离出来，司法助理员不再从事法律服务工作，法律服务主体数量不足问题更为突出。二是法律服务主体质量不高。基层法律服务工作者与执业律师相比，自身专业性不强，基本功不扎实，在调解纠纷、提供法律援助等方面无法提供优质的法律服务。
4.公共法律服务效能有待提高。主要表现在：（1）政府法律顾问作用发挥不充分。兵团法律顾问团自2012年1月成立以来，在推进兵团依法行政和“三化”建设中发挥了积极作用，取得了显著成效，但也存在问题：一是有的师团及部门法律顾问聘而不用，法律顾问制度流于形式;有的根本没有建立法律顾问制度，法律服务的影响力不足。2017年，兵团律师参与刑事案件辩护、代理711件;民商事诉讼代理6882件;行政诉讼代理79件;担任党政、人民团体法律顾问139家;担任事业单位法律顾问230家;为兵团机关重大决策提供法律咨询服务18次，910人次参与化解和代理涉法涉诉信访案件工作。？譹？訛通过对比可以发现，兵团政府法律顾问在行政诉讼、重大决策中的作用发挥明显不足，参政、议政程度不深。二是团场、连队、社区法律顾问尚未实现全覆盖。兵团应根据司法部《意见》的要求，建立健全连队（社区）法律顾问长效机制，实现团场、连队、社区法律顾问工作全覆盖。但目前此项工作尚未完成，这在一定程度上影响了公共法律服务在基层的作用发挥。
（2）律师提供的法律服务有限。在调查中发现，兵团范围内的律师为基层提供的公共法律服务，大多停留在法律咨询、纠纷调解的层面，在重大行政纠纷预防调处、涉法行政事务等方面提供的专业指导和参谋作用有限。
三、深入推进兵团公共法律服务体系建设的思考
（一）将公共法律服务体系纳入兵团基本公共服务体系
公共法律服务体系建设作为一项整体性、社会性、长期性的系统惠民工程，兵团要充分认识推进公共法律服务体系建设的重要性。2018年兵团在《实施意见》中提出，推进公共法律服务体系全覆盖，将公共法律服务体系作为基本公共服务体系的一项内容和绩效考核的一项指标，要求各师市将其纳入经济社会发展总体规划和基本公共服务体系建设规划中，并作为民生工程、平安建设和法治建设的一项重要内容。
（二）整合法律服务资源，促进法律服务均衡发展
1.推进法律服务全覆盖，延伸基层法律服务触角。一是全面推进连队（社区）司法服务工作室建设，将司法所工作和网络向连队（社区）延伸。同时依托团场“一所四中心”建成便民联系点，引导律师事务所、公证处、基层法律服务所、法律援助中心依托连队（社区）司法服务工作室建立联络点，争取打通“最后一公里”，服务好“最远一家人”。二是将团（镇）、连（社区）作为建立基本公共法律服务体系、促进基本公共法律服务均等化的重点。通过贯彻落实兵团《关于推进一连（社区）一法律顾问工作实施意见》等政策，引导律师事务所、基层法律服务所、公证处、司法鉴定所、人民调解委员会等的专业法律服务机构，向团（镇）、连（社区）辐射。
2.整合法律服务资源，拓展法律服务领域。一要整合兵团司法行政系统法律援助、律师、公证和基层法律服务等内部资源，同时加强与法院、检察院、公安等相关部门的横向协作，组织律师、法官、人民调解员定期或不定期深入南疆师团或偏远团（镇）、连（社区）开展法律咨询、公证、普法宣传等服务活动，满足基层群众的法律服务需求。二是加强兵团、师市、团（镇）、连（社区）四级公共法律服务平台之间的纵向联动，借助法律服务热线、网络通讯等服务手段实现远程服务，保证各团场、连队享受的公共法律服务资源均等化、多元化。
3.优化法律服务资源配置，推进法律服务合理分布。一要通过政策导向、政府购买服务等形式，推动法律服务资源合理分布，引导法律服务资源动态流向法律服务需求量更大更迫切的基层。二要集中各类法律服务机构和队伍力量，优先建设南疆以及法律服务力量薄弱地区的公共法律服务中心、站点，在南疆646个连队、社区建立基层法律服务工作室，逐步实现南北疆之间法律服务资源共享。
（三）完善服务保障机制，提升公共法律服务能力
1.加大政策扶持力度。兵团需要把中央要求与兵团实际紧密结合起来，准确把握法律服务市场需求，加强对各类法律服务主体的培育引导，推动基层法律服务机构的全面发展，加大经费、人员、平台载体等方面的政策扶持力度。
2.保障公共法律服务经费投入。建立符合市场经济发展的公共法律服务体系，对法律服务项目进行市场类、半市场类、公益类区分，并引导政府职能部门按需合理购买法律服务产品。
3.加强法律服务队伍建设。兵团要立足经济社会发展对公共法律服务人才的实际需求，加强法律服务人才思想政治建设和业务能力培训，打造一支优势互补、专兼结合的公共法律服务人才队伍。一方面，通过政府购买等方式，激励、推动法律顾问、公职律师和社会律师共同参与公共法律服务;另一方面，鼓励社会力量参与，组织具备法律知识的法官、檢察官等政法工作人员、法学教师以及法律服务工作者，通过兼职方式参与公共法律服务，充实法律服务人才队伍。
（四）推进服务平台建设，提供优质高效的法律服务
1.加强四级联动的法律服务网络建设。随着互联网的快速发展，传统的法律服务形式已经无法满足职工群众的需求。为顺应新形势，兵团要以“12348”兵团法网为中枢，整合各师司法行政机关门户网、普法网以及本系统各类行业协会网站资源，链接全兵团各法律援助中心、律师事务所、公证处、基层法律服务所等法律服务机构网站，构建集法律服务、法治宣传、平台互动、内容推送为一体，覆盖兵团、师市、团（镇）、连（社区）一体的公共法律服务电子网络平台，让职工群众能够随时随地享受公共法律服务。
2.健全公共法律服务实体平台建设。依托兵师团三级实体平台，将法治宣传、人民调解、社区矫正、安置帮教、法律援助、法律服务、司法鉴定、司法考试、公证九项职能“打包”，实现各类公共法律服务集中进驻，提供查询服务、窗口服务、预约服务、上门服务等服务方式，完善综合性、一站式的服务型窗口，努力为职工群众提供个性化、专业化的便捷服务。
3.充分发挥公共法律服务热线平台功能。加强公共法律服务平台间的衔接配合，将“12348”法律服务热线网络平台与市长热线、信访平台、消费者维权平台等对接，融合法律服务热线平台功能，解决职工群众反映的疑难问题。
（五）实施“四大工程”，提高公共法律服务效能
1.实施法律顾问全覆盖工程。推动在兵团、师市、团（镇）党政机关普遍设立法律顾问，通过政府购买服务等方式，加大“一团（镇）一连（社区）一法律顾问”制度的落实力度，实现所有团（镇）、连（社区）法律顾问全覆盖，建立律师参与重大突发事件、重大决策、重大行政行为、重大合同、重大事项的处理以及合法性审查的工作机制，规范法律顾问聘任和管理，充分发挥法律顾问在涉法行政事务等方面的作用。
2.实施法治宣传育民工程。为提高依法治理的实效性，兵团要以“法律六进”“九个一工程”及“去极端化”专项法治宣传教育三项活动为抓手，在兵、师（市）、团场、连实施法治宣传育民工程。第一，加强法治宣传教育“九个一工程”建设，打造具有兵团特色的法治宣传品牌。第二，继续推进“法律六进”活动，抓好重点对象法治宣传教育。围绕兵团党委和各师 （市）党委中心工作，以领导干部、青少年、职工群众和宗教人士等群体为重点，开展“一反两讲”“去极端化”等专项法治宣传活动，深入推进“法律进连队”“法律进社区”活动。
3.实施法律援助济民工程。第一，依托兵、师、团三级法律援助工作网络，实行“驻点”服务，构建“半小时法律服务圈”，进一步畅通法律援助绿色通道，降低群众申请法律援助案件门槛，简化、规范案件受理、办理程序，做到“快接、快办、快结”。第二，提高法律援助服务的针对性。将特殊类型的侵权纠纷、涉农纠纷以及与职工群众生产生活密切相关的法律事项纳入兵团法律援助事项范围。积极探索与工会、共青团、妇联、残联等社会团体参与法律援助的组织形式和方式，重点抓好特殊群体法律援助，开展“农民工讨薪行动”、妇女维权、残疾人法律援助月等专项活动，提高法律援助服務的针对性。
4.实施人民调解安民工程。第一，按照“一团（镇）一连（社区）一调委会”的原则，积极探索创建以人民调解为基础，人民调解、行政调解、司法调解衔接联动的“三调联动”机制，按照“五有、六统一”的要求巩固人民调解委员会规范化建设成果，扩大以首席人民调解员名字命名的人民调解工作室建设，开展点对点、零距离的服务。第二，着眼于社会矛盾纠纷的行业、专业特点和规律，围绕土地征用、区域建设拆迁、交通事故、劳动争议等涉法涉诉问题，加强各类专业性、行业性调解组织建设，满足职工群众多样化、专业化的调解服务需求。
参考文献：
[1]郭名宏.公共法律服务体系建设中存在的问题及对策——以几起典型模式为例[J].长江大学学报，2013（1）：171-172.
[2]徐尚坤.推进公共法律服务体系建设的理论探讨[J].中国特色社会主义研究，2014（5）：42-47.
[3]冯立伟.试论我国公共法律服务体系建设中存在的问题及解决对策[J].法制与经济，2017（11）：66-68.
责任编辑：杨建平
