论平衡计分卡在我国政府部门绩效管理中的应用
王志刚
摘要：平衡计分卡是新兴的绩效管理工具，早期主要应用于企业，本文通过对平衡计分卡理念的深入分析，在对国内外相关研究进行总结的基础上，提出在政府部门中应用平衡计分卡也是可行的，并集中阐述了平衡计分卡对于我国政府部门绩效管理改革的重大意义，同时对我国政府部门运用平衡计分卡所应注意的问题进行了论证分析。
关键词：平衡计分卡；政府；绩效管理
1平衡计分卡的提出
平衡计分卡（Balanced Score Card，简称BSC），是由美国哈佛大学教授罗伯特·卡普兰（Robert Kaplan）和美国诺朗顿研究院的执行官戴维·诺顿（David Norton）于20世纪90年代提出的一种绩效管理工具，它超越了当时广泛实施的以财务指标为主的绩效评价体系，提供了一种前所未有的综合评价体系。该理论认为在日益推崇企业创新的今天，传统的财务指标已不能有效评价当前的企业绩效，应该从更加均衡的角度设立企业的绩效评价指标。在这种指导思想下，平衡计分卡提出了四个方面的绩效考核维度，即财务、客户、内部流程和学习与成长，其主要理念是通过这四个方面指标的因果关系来体现企业的战略意图，进而实现企业财务指标与非财务指标的平衡、内部指标与外部指标的平衡、短期指标与长期指标的平衡以及局部指标与全局指标的平衡，同时将组织的战略目标层层分解为可操作的衡量指标及目标值，并向各个层级的员工传递以确定每一工作环节员工各自的使命，最终促使组织战略J顷利达成。
1992年，卡普兰和诺顿在《哈佛商业评论》上发表了题为《平衡计分卡——驱动绩效指标》的论文，阐述了1990年以来平衡计分卡在企业绩效评价中应用的良好效果。1993年，卡普兰和诺顿再次发表了题为《在实践中运用平衡计分卡》的论文，进一步指出了平衡计分卡不仅是一个绩效评价工具，还是一个有效的战略管理工具，企业应根据企业战略的关键成功要素确定绩效评价的指标，将二者有机统一起来。1996年，卡普兰和诺顿发表了第三篇题为《将平衡计分卡用于战略管理系统》的论文，总结了平衡计分卡的实务操作，并在此基础上出版了《平衡计分卡——化战略为行动》、《战略中心型组织》和《战略地图——化无形资产为有形成果》等多部专著。至此，平衡计分卡作为一种战略管理方法体系基本形成，成为当前管理学中的研究热点。
2平衡计分卡在政府部门应用的可行性
平衡计分卡提出之后，在企业绩效管理中取得了巨大成功，这引起了许多政府部门和非营利组织的关注，人们开始思考将平衡计分卡引入政府部门的可行性，对于这种尝试，卡普兰和诺顿也予以肯定，他们认为平衡计分卡不仅可以应用于企业之中，也适用于非营利机构和政府部门。事实上，基于平衡计分卡建立的战略目标与绩效评价指标之间有机联系的整体框架，已经逐步推广到政府部门之中。同传统的绩效管理方法相比，平衡计分卡最大的特点在于将组织的愿景与战略同组织的绩效评价体系联系起来，能够将组织的愿景与战略转化为具体的评价指标及目标值，从而实现组织战略与绩效管理的有机统一。从这个角度来看，平衡计分卡有助于将政府部门的愿景与战略转化为各个层级具体的平衡性指标，并在现实工作中予以实现。同时，平衡计分卡提升了非财务指标、长期指标、外部指标和全局指标在绩效考核中的重要性，也有助于政府部门克服自身短期行为、唯GDP论等缺点。
尽管在现实之中企业与政府部门的战略存在较大差异，但二者在组织平台和运作方式上仍有许多共同之处。首先，无论企业目标和政府目标存在多大差异，二者在实现目标时所依赖的组织架构、管理程序和人员配备方面却极为类似，区别只是在于一个以利润为导向，一个以公共利益为诉求，但在绩效管理方法上是可以相互借鉴的。其次，科层组织是政府的主要组织形式，也是许多大中型企业的管理方式，二者同时存在着诸如委托代理风险、内部人控制、道德风险以及信息不对称等问题，为解决这些问题，企业和政府部门均需强化对组织的监管，建立行之有效的绩效管理体系，使代理人的行为符合委托人的期待与诉求，在这一点上，企业组织与政府部门的内在要求是一致的。当前，企业与政府部门的管理方式均在不断变革之中，二者出现了管理机制趋同的变化趋势，一方面企业为追求效率的提升，开始实施更加灵活的扁平化、网络化组织结构，增强自身的快速反应能力；另一方面政府也在借鉴一切优秀的管理理念，通过新公共管理运动将私营部门的管理经验和技术引入公共部门之中，同时坚持以客户（公民）为导向以提升政府工作效率，最终实现政府的战略目标。
基于以上事实与认知，企业组织的管理方法完全可以推广到政府部门之中，也正是由于平衡计分卡对于政府部门绩效管理具有重要价值，美国率先将其运用到实践之中。1996-年，美国交通运输部尝试在他的分支机构——采购部门之中运用平衡计分卡，成为最早采用该方法的政府部门之一。随后，美国夏洛特市、亚特兰大市以及国防部、联邦航空署等政府部门先后引入平衡计分卡进行绩效管理改革，均取得了显著效果。目前，除美国外，英国、澳大利亚等国也先后在政府部门绩效管理中引入平衡计分卡，总体评价较好。
3平衡计分卡对我国政府部门绩效管理改革的意义
以上分析可以看出，作为一种新兴的绩效管理工具，平衡计分卡无论在企业还是在政府部门都体现出极大的战略价值，能够显著提升组织绩效管理的质量与效率，考虑到我国政府部门绩效管理的现状，一旦全面引入平衡计分卡，必将对我国政府绩效管理产生深远影响。
3.1平衡计分卡将促使现有部门预算及会计制度变革
平衡计分卡之中，财务层面的指标占有重要地位，这必然要求政府部门建立更加透明、完善的预算及会计制度，这将成为政府部门规范运行的基础。当前，我国虽然也有部门预算制度，但在实施的过程中还很难做到完全的收支两条线，挪用财政资金、“拆东墙补西墙”的情形时有发生，部门预算的临时性与随意性仍然较强，造成公共资源协调困难，资源浪费较为严重。而平衡计分卡则要求建立以绩效考评为目标的管理信息系统，这将有助于改革我国当前的部门预算和会计制度，从而实现严控财政收支、有效配置公共资源、防范财政风险的目标，对提升政府工作效率有重大意义。
3.2平衡计分卡将重塑我国政府部门的服务文化
由于多种原因，我国政府部门当前的服务文化主要是自上而下的，即政府工作人员往往更重视上层的指示和意见，而忽视甚至漠视社会公众的需求。另外由于传统的政府管理具有十分显著的封闭性特征，绩效评价指标也极少涉及外部因素。在引入平衡计分卡之后，上述现象都将得到根本性的扭转，原因在于平衡计分卡极为注重客户（公民）层面的需求，这意味着公务人员绩效评价标准将会调整，政府部门则以工作业绩和公众满意度来确定部门存在的价值，进而形成一种全新的服务文化。这种文化主要表现在倡导客户（公民）导向以及积极回应客户（公民）的多元化需求等方面。这也意味着政府部门绩效评价将更多的引入公众参与，进一步打破政府与公众之间的隔阂，形成一个更加开放的政府工作体系，实现真正的为人民服务。
3.3平衡计分卡将优化政府部门的内部流程
如前所述，平衡计分卡提出绩效评价的四个维度，其中之一就是内部流程，这对于政府部门具有很高的参考价值。众所周知，科层组织是政府的主要组织形式，这种组织方式虽然具有很多优点，但其行政化色彩极为浓厚，不可避免地会引发组织内纵向和横向的工作协调问题，平衡计分卡则可以有效避免此类问题。一方面，平衡计分卡注重战略管理，能够将组织战略内化为组织、部门、个人三个层面的具体指标及目标值，并为绩效指标及战略目标的实现制定激励方案，从而达到纵向协调的目的；另一方面，平衡计分卡侧重平衡，能够找到政府内横向部门间的因果联系，并建立起相互关联、紧密支持的指标体系，进而通过改进内部工作流程，消除部门分歧，实现横向部门的有效沟通，最终做到组织内横向与纵向的有机整合。
3.4平衡计分卡将推动政府部门的学习与进步
时代不断发展，政府职能也在不断变迁，今天的政府部门已经不能固步自封，必须不断学习与成长才能满足社会管理的需求，构建学习型组织已成为政府部门的一项重要任务。从这个角度讲，平衡计分卡和政府部门之间具有天然的契合度，因为学习与成长是平衡计分卡的一个重要维度，这对于政府构建学习型组织极为有利。过去，我国政府部门往往把工作重点放在既定制度的实施与执行上，而较少考虑政府部门的战略成长性，平衡计分卡将有效解决这一问题。一方面，平衡计分卡有助于政府组织明晰战略、细化指标并探讨各个指标间的因果关系，这一过程本身就有助于管理者的学习与成长；另一方面，学习与成长维度的设定能够使政府部门保持与时俱进的鲜明特征，各级管理者能够通过这个维度的指标了解如何提升工作中的经验与技能，进而在部门内形成一种持久的学习文化。
4我国政府部门应用平衡计分卡应注意的问题
目前，虽然国内外政府部门在应用平衡计分卡方面取得了一些成绩，但考虑到国情的差异，以及政府部门绩效管理的特殊性，在应用平衡计分卡时需要注意一些问题，并对平衡计分卡进行适当的调整。
首先，平衡计分卡不存在所谓标准模式，应因地制宜地建立有针对性的指标体系。平衡计分卡只提供一种管理理念和分析框架，并不存在普遍适用于所有组织的标准模式。不同组织均有其独特的文化特性，组织战略的侧重也与所不同，这就要求政府部门在运用平衡计分卡时不能陷入教条主义，而应根据自身战略需要制定与之相应的绩效评价体系。一方面，政府运用平衡计分卡应同企业有所区别。相比企业看重利润，政府更应注重提供公共服务，维护社会的公平、正义是政府设计平衡计分卡的价值依据，政府部门工作的开展都必须以公共利益为前提，因此，在平衡计分卡的四个维度之中，政府应始终将客户（公民）层面置于平衡计分卡的核心位置。另一方面，即使在政府内部，各个部门的战略目标也有所不同，不同部门设计平衡计分卡时也应有所区别。平衡计分卡只是抽象的列出了四个维度的分析框架，不同的政府部门应根据自身职责、任务和战略目标分别对这四个维度进行指标分解，而不能千篇一律的照搬国外或其他部门的指标体系。
其次，封闭式的财务核算机制使财务指标只能作为政府部门平衡计分卡的辅助部分。对于企业而言，其最终目标是利润最大化，所以财务指标始终是企业绩效评价体系的核心内容。但政府部门则不同，其财政收入通过税收等形式强制征收，根本无需经过市场检验；财政支出也缺乏类似企业亏损底线那样的刚性约束。从行为导向上看，政府部门产生赤字可以通过财政安排予以解决，但如果产生财政盈余，可能还要担心下一年度的行政拨款会被削减，这就造成了政府部门大多追求规模、预算最大化，而非成本最小化。除此之外，政府部门代表公共利益，其并非营利性组织，这都使财务指标在设计过程中应与企业区别开来，只能作为其他三个维度的辅助部分。但也要避免走入另一极端，即认为政府部门的财务指标不重要，事实上，我们只是改变了企业把财务指标作为核心指标的做法，而非放弃考察财务指标，考虑到政府绩效的经济性原则，财务维度仍将是政府部门绩效评价体系的重要一环，否则将会造成行政权力垄断下的严重资源浪费。
最后，政府部门平衡计分卡的核心维度应是客户（公民）层面，这是由政府部门的特殊性决定的。政府的特殊性主要是指政府的公共性和非营利性，在任何一个国家，政府都应是公共利益的代言人，从平衡计分卡的角度讲，政府的客户只有一个，就是广大公民，这就决定了政府部门在设计平衡计分卡时应始终坚持把服务公众作为自己的首要目标。当前，我国政府部门由于其特殊的垄断性，公共管理的透明度较差，公众很难直接对政府的公共服务给予有效评价，这就要求政府部门在设定客户（公民）层面绩效评价指标之前应先改革自身的内部工作流程，从长远看，内部工作流程越透明、反馈性越好，公众评价就越客观，政府绩效也会越高，进而步入公共管理的良性循环。
