关于加快海洋执法力量整合，完善海洋相关法规问题的思考
关家勉
【摘要】党的十八明确提出建立海洋强国的目标，为改革海洋管理体制和依法管海提供了契机。本文分析了我国现存的海洋与渔业管理体制存在诸多弊端，如条块分割、各自为政、管理重叠、推诿扯皮等削弱了海洋与渔业管理整体行政效能等。在此基础上提出实行国家统管海洋与渔业执法，组建中国海岸警卫队，以及如何与国家、地方职能部门工作协调的建议。
【关键词】国家统管；海洋与渔业执法；建议
一、引言
党的十八明确提出，要建立海洋强国，这为改革海洋与渔业管理体制和依法管海提供了契机。根据第十二届全国人民代表大会第一次会议批准的《国务院机构改革和职能转变方案》和《国务院关于部委管理的国家局设置的通知》（国发〔2013〕15号），设立国家海洋局（副部级），为国土资源部管理的国家局。重新组建国家海洋局。国家海洋局以中国海警局名义开展海上维权执法，接受公安部业务指导，明确了与国土资源部、农业部、海关总署、交通运输部、环境保护部等部门的职责与分工；设立高层次议事协调机构国家海洋委员会，国家海洋委员会的具体工作由国家海洋局承担。海洋管理机构的改革对提升海洋管理起到了一定的促进作用，但是，从海洋战略角度看，当前海洋管理机构的改革也只是过渡类型的改革，要实现海洋强国的计划，还必须彻底改革海洋管理体制，加快海洋执量整合，完善海洋相关法规。我国应该抓住海洋与渔业管理问题比较突出，外部势力挑战和国家经济实力进一步攀升时机，加快改革海洋与渔业管理体制，整合海洋与渔业执法队伍，大力提升海洋与渔业执法手段，建立海岸警卫队，做到真正的依法管海。
我国政府主张的海洋与渔业面积达300余万平方公里，海岸线长18000公里，涉海行政地区省级有11个，市、地级有50余个，县、区级有150余个。由于诸多海洋与渔业执法管理是以县级行政地区为基本单位，使得海洋与渔业管比较凌乱，因此，实行国家统管海洋与渔业执法十分必要。
1996年，我国加入了《联合国海洋与渔业法公约》，在此基础上先后修改、制定并出台了涉及领海主权、海洋与渔业环境、海洋与渔业野生动物保护、海洋与渔业可再生能源、海上交通安全、海域使用、港口管理、海洋与渔业物权等14部法律及22部法规和相关的部门规章，这些法律、法规和规章对于加强海洋与渔业管理起到了积极的作用。
但是，执行这些法律、法规和规章的部门有海监、渔政、海事、边防（公安）和海关、环保、国土资源、文物、石油、旅游等十多个①，其各自为政，很难统一。我国海洋与渔业执法船、艇和人员的数量均是世界海洋与渔业大国的数倍，但海洋与渔业管理效果不尽如人意。非法用海、海洋渔业资源萎缩和外国占据我国岛屿掠夺我油、气资源的问题也越来越突出。
针对我国目前在海洋与渔业执法管理方面存在的问题，研究探讨实行国家统管海洋与渔业执法，建立海岸警卫队的可行性和必要性，对于加强海洋与渔业管理，实现建设海洋与渔业强国的目标具有现实意义和长远战略意义。
二、实行国家统管海洋与渔业执法
（一）国家统管海域执法是海洋与渔业管理改革的需要
我国现存的海洋与渔业管理的体制是计划经济时代“条、块结合”的产物。分部门管理的做法对广袤的海洋与渔业来说，使得各部门执法力量渺小，根本不可能全覆盖地完成各自的职责，导致有法难依和有法不依。多部门参与海洋与渔业管理，各自为政与管理重叠，推诿扯皮等削弱了海洋与渔业管理整体行政效能。此外受社会不良风气和选人、用人以及对执法工作缺失监管等因素的影响，有些执法人员的原则性与主动性已经丧失。因此，消除地方各种纷杂因素对海洋与渔业执法的影响，有效地整合海洋与渔业执法队伍，由国家直接统一管理，是海洋与渔业管理体制改革的必然趋势。
（二）国外统管海洋与渔业执法机构借鉴与国家统管的可行性
国家统管海洋与渔业执法，是国际海洋与渔业大国通常的做法：
如俄罗斯联邦是以联邦政府副总理为首的海洋与渔业委员会，作为海洋与渔业行政管理的高层决策协调机构。各涉海部门大部分都有自己的执法力量，比如边防局下设的海上治安与边界管护队伍，海关总署的海上缉私队伍，运输部领导的海上交通管理队伍和污染控制与海上救助队伍，农业部的渔业执法队伍以及自然资源和生态部的环境监察队伍等等。所有海上执法队伍都是联邦预算，公务员编制，其地方政府没有执法队伍。日本由隶属于日本国土基础设施交通省的海上保安厅（简称JCG）负责，其在全国各地下设11个海上管区，下辖海上保安部66个、海上保安署54个。挪威由国家海岸警卫队负责对在本国海域从事作业的国内外渔船负责海洋与渔业和陆地的执法管理。美国海洋与渔业执法主要由4单位共同完成：一是联邦政府相关行业管理部门及下设的五大区域办公室；二是州政府；三是海岸警卫队；四是地方法院。以上4个单位的职责和任务分工明确，互相联系。在海域的管理上，联邦与州政府各有侧重，联邦政府管3～200海里海域，州政府只管3海里以内海域。同上述国家类似，由国家统管海洋与渔业执法的国家还有100余个，均不实行二级以上的执法体制。
我国要实现海洋与渔业强国的目标，在海洋与渔业行政执法方面，必须借鉴发达国家海洋与渔业管理的经验和国家统管的做法。海洋与渔业行政执法必须服从全国海洋与渔业战略大局，把海洋与渔业执法权从地方各级政府收回，有利于涉海法规的贯彻落实。由国家统管海洋与渔业行政执法，由国家统一预算，统一领导，统一管理海洋与渔业执法队伍，对沿海岸线至200海里专属经济区实行区域全覆盖管辖是可行的。
三、组建中国海岸警卫队
（一）中国海洋与渔业管理的现状要求提升海洋与渔业执法力量
海洋与渔业是一个特殊的环境，因为它离开陆地，所以对于海上违规行为必须强制，以往的海洋与渔业行政执法经验告诉我们，绝不能让违法者有对抗的余地，否则违法者很有可能当场逃脱，甚至执法者将面临一定的生命危险。我国涉海作业人员有些素质不高，或法治观念淡薄，或利益至上思想，或“通关系，找门路”，这些人想尽、用尽各种办法与国内（或国外）执法人员相抗衡，逃脱法律制裁。
在与周边毗连海域，还有比较严重海权争议、中国主权岛屿被非法侵占、中国主权海域的油气资源被非法开采以及外国渔船进入我领海非法捕捞等诸多问题等亟待解决，此外，近期日本、越南、菲律宾等国为实现长期或从法理上占据我领海或提升管理手段或出台国内海洋法律加剧了争议海域的紧张局势，这些都要求我国大幅度提升海洋与渔业执法的力量。
为了应对我国海洋与渔业管理来自内、外部的各种挑战，建立一支强有力的海洋与渔业执法队伍迫在眉睫。
（二）国外海洋与渔业执法队伍建设借鉴与组建海岸警卫队战略意义
纵观世界多数发达国家的海洋与渔业执法队伍，无不为准军事装备，配有高压水炮、步枪、机枪、炮艇、直升机、大型执法船、高速摩托艇等，且法律授予查扣没收非法船只和拘留起诉暴力抗法者的权力，甚至对严重暴力抗法者有开枪的权力。
目前，世界上有美国、意大利、英国、日本、印度、西班牙、加拿大等一百多个国家以国家领导的海岸警卫队作为海洋与渔业行政执法的主体，海岸警卫队是一个准军事化的执法队伍，主要负责一个国家所有海岸线上的警戒、巡逻、执法等任务，其职能覆盖了相当于中国当今公安边防武警、海监、海事、渔政、海关、环境保护等部门以及海军防卫的行政执法任务。
国外海岸警卫队的做法值得学习借鉴，因为对涉海法律的实施起着至关重要的作用。我国建立国外海岸警卫队，对于海军力量的补充对我国实现海洋与渔业强国的战略同样具有战略意义，因此，我国必须建立海岸警卫队。
（三）中国海岸警卫队的设置、任务和机构的思考
中国海岸警卫队应该以滨海边防部队、国家渔政局、海监总队，海关缉私队伍和海事局等单位为基础进行整合，撤并、整合所有地方海洋与渔业执法船、艇以及海警执法装备，逐渐配齐（升级）所需要的炮艇、直升机、快艇以及相应的海上救援、应对大规模海域污染等突发事件的装备。海岸警卫队分设若干海岸警卫支队，针对东海和南海存在海权争议和领海被侵占的问题，应分别成立海岸特警支队司职维权。支队下设若干大队，大队间以大的河口为分界分段管辖，管辖范围涵盖沿岸港口、河口和200海里专属经济区。参照国外海岸警卫队的任务，结合我国海域管理的现状，中国海岸警卫队职责主要应该包括以下几项：（一）取缔非法渔业作业；（二）保护海上安全，打击海上刑事犯罪、打击走私和偷渡、打击海盗；（三）维护国家海洋与渔业权益，海上巡视、领海警备，防止不明船只侵入；（四）海上交通事故调查；（五）海上防灾预警和海上遇险救助；（六）海域污染处理；（七）海上重要设施和重要物资运送警备；（八）与周边临海国家开展交流与合作，共同维护海上秩序。
海岸警卫队最重要的常规执法是海上巡视，保障海上安全，确保贸易运输船舶的安全。但我国已管控海域目前急需解决的问题，是渔业捕捞秩序、擅自占用海域养殖和擅自填海造地问题，针对这些问题必须加大执法力度，坚决整治。对于此类经常性海上执法工作，检查的方式以简便高效为原则，在禁渔区、禁渔期、休渔期，对禁用渔具、渔法以及作业标识不完整的违规行为可以采取拍照取证与送达处罚通知的办法，记录在案，限期到指定银行缴纳罚款。如对拒不执行处罚决定的，通知相关部门不予年审，不予船检；年内多次违规的要取缔作业许可、没收船只；对于不具备各种作业资格又拒不服从管理或暴力抗法的，应予授权依法扣押、没收船舶和拘留、起诉管理相对人；对于非法设置的海中物体可以无告知拆除；对于非法用海行为又限期不予改正的管理相对人可以拘留或起诉。
为了加强各部门之间的协调行动，提高执法效率，维护海洋与渔业权益，建议国家成立相对独立的海洋与渔业管理委员会，作为海洋与渔业行政管理的高层决策协调机构，其成员包括所有涉海部门的主要领导和海军等相关部门领导。
（四）完善与调整现有的海洋与渔业法律体系
我国现有的涉海法律比较健全，单项涉海法律条文比较细致，但这是计划经济体制时期条块结合管理模式下的产物。实行国家统管海洋与渔业和建立统一的海洋与渔业执法队伍，需要从法律上重新明确海洋与渔业管理的机构和海洋与渔业执法主体的设置，有必要制定一部综合的《中国海洋与渔业管理法》和《中国海岸警卫队条例》，对于现有涉海执法的内容，则需要从有关涉海法律中删除或重新规范，以保证《中国海岸警卫队条例》与各涉海法律的衔接。
四、海岸警卫队与国家、地方职能部门的工作协调
海岸警卫队作为和平时期的海洋与渔业行政执法队伍，为保证执法的公正和严肃性，在行使职权时，必须做到执法与立法相分离，做到处罚与许可相分离，做到决定处罚与收缴罚没款相分离，做到既独立执法又与涉海部门、工作机构相配合。从海岸警卫队的职责范围讲，主要与渔业行政部门、海洋管理部门、海关、航运、陆地公安、以及海军有衔接。
因此，需要向海岸警卫队明确：涉海有关法规的修改，合法船舶的详细资料和许可作业内容以及变动明细，海域使用发包情况，海域规划和用海审批，贸易航运船舶在我领海出入情况，涉海走私、偷渡、毒品运输嫌疑人海上潜逃等涉海刑事问题，海难与船舶碰撞事故、海洋与渔业科考、资源调查、环保活动、海底考古与发掘等。此外，海岸警卫队在处理领海主权争议问题和查处外国船舶进入中国领海非法作业问题，需要及时向外交部门或海军通报。海洋与渔业执法是海岸警卫队的一项经常性工作，对大型渔船的监管非常重要，对此，国家应该强制国内大、中型远洋船只装备和使用北斗卫星跟踪设备，以便使有关部门和海岸警卫队可以随时监督其活动与掌握其位置。海岸警卫队还需要与相关邻国达成卫星跟踪协定，对在共同管辖海域的作业渔船实行定位跟踪。未来，国家为养护和保护海洋与渔业经济鱼类资源量，需要制定限额捕捞的办法，此项工作的管理应该由海岸警卫队负责海上监察，对严重瞒报产量或其他违规行为将诉诸法庭。对需要拘留的当事人根据情况移交公安机关羁押，对需要起诉的案件直接向法院起诉，依法裁决。
本文对当前的中国海洋与渔业管理的现状与思考，是本人多年来从本职工作出发，结合党的十八大精神谈到的一些体会。随着中国与周边海域邻国的海域划分的明确、依法管海程度的提升以及海域防卫的扩展，海岸警卫队需要干练与高效，尽职尽责，做好与警卫队的工作协作，我国的海洋与渔业执法工作就会顺畅而有序地进行。
五、结语
海洋与渔业管理不仅涉及到涉海行业的顺畅运营和海洋与渔业资源的可持续开发与利用，对于我国来说还涉及领海主权和国家安危的大事，根据中国国情和临海周边不断变化的国际形势，海洋与渔业执法有必要由国家统管，有必要由国家整合组建一支强大的海洋与渔业执法队伍，担负起海域执法的重任，这样既符合国际通常做法也符合中国国情，既能消除现有纷杂的海洋与渔业执法管理状况让海洋与渔业执法变得透明，又能强化海洋与渔业执法能力，提高执法的行政效能，走上依法治海的轨道，相信不久的将来，我国建设海洋强国的设想定会实现，我们的海洋也一定会最大限度地为我国人民和社会谋福祉。
参考文献
[1]刘凯军.《关于海洋与渔业综合执法的探讨》.《经济与法》2011-6-9.
[2]闫祥岭，苏万明，张道生《我国海洋与渔业维权应借鉴国外经验 整合海上管理力量》《瞭望》新闻周刊2011-03-28.
