国库集中支付业务存在的问题及改进建议
彭芳 娄燚 何泽宇
摘要：国库集中支付业务自2002年试点至今，已运行了18年。在提高财政资金使用效率，加强监控，防止挤占挪用甚至贪污腐败等方面发挥了积极作用，但在实际操作中，其“先支付，后清算”的弊端逐步显现，存在制度建设落后、垫款不能及时清算、影响银行流动性等问题。因此，本文通过梳理集中支付业务的运行概况，实地对X省集中支付业务开展调查，对进一步完善集中支付业务提出了一些有针对性的意见建议，希望在推动我国集中支付业务健康有序发展过程中提供相应的决策参考。
关键词：国库 集中支付 支付清算 国库监管
一、国库集中支付改革概况
（一）国库集中支付改革基本情况
2001年，国务院确立了以国库单一账户为基础、资金缴拨国库集中收付为主要形式的财政国库管理制度改革目标。财政部、人民银行结合当时财政金融发展状况及技术条件，制定了《财政国库管理制度改革试点方案》（财库〔2001〕24号，《方案》选择了国库集中支付代理银行代理国库集中支付业务的模式，采用了“先支付，后清算”的支付方式，设计了由财政部门向代理银行发布指令，通过代理银行账户办理支付的流程，从此开始了以国库单一账户体系为基础、以国库集中支付为资金支拨主要形式的财政国库管理制度[1]。目前，现行的国库集中支付制度有两种模式，一种是由人民银行国库部门直接办理的集中支付模式，该模式下财政部门在人民银行开设国库存款账户，取消各预算单位在金融机构开设各类银行账户，财政部门和预算单位也不在代理银行开设零余额账户，各预算单位的预算内收支全部由财政部门通过人民银行的国库存款账户直接办理，人民银行国库部门根据财政部门的支付凭证，将资金直接划转到商品或劳务供应商在商业银行开立的账户，彻底取消零余额账户，减少中间环节。另外一种是商业银行代理行的集中支付模式，该模式下财政部门和预算单位在集中支付代理银行开设零余额账户，全部取消预算单位在金融机构开设的各类结算账户，预算内资金的支付业务先由商业银行从财政部门的零余额账户直接支付给商品或劳务供应者账户，然后商业银行（代理行）定时向人民银行国库部门进行资金清算，其清算资金不得突破财政部门额度限制，该模式现在X省运用比较广泛。本文讨论的主要为省级以下采取的商业银行代理行的集中支付模式。
（二）我省国库集中支付业务改革进展
我省集中支付业务推广在《财政国库管理制度改革试点方案》之后，于2002年，全省逐步推广集中支付业务，截至目前，已完成全辖内的集中支付业务推广，所以预算单位均纳入了集中支付业务。从我省看，集中支付改革主要可分为三个阶段，最初为2002年至2007年的初始阶段，这一阶段主要完成了业务的推广，系统的建设以及制度的建立，主要参与银行机构为国有银行。2008年至2015年为发展阶段，在此阶段，集中支付业务已顺利推广，取得集中支付业务资格的银行机构大量增加，银行机构参与意愿强烈，也为我省集中支付业务的全覆盖奠定了良好的基础。2016年至今，集中支付业务的规范整理阶段。随着近年来经济社会由高速增长向中高速增长的迈进，各级地方政府财力相较于往年出现了相对紧张的状态，因此，在此阶段，集中支付业务成为地方财政部门的“信用卡”，导致在业务开展过程中偏离了最初的发展方向，因此在此阶段，为业务整改规范阶段，业务发展逐渐规范运行。近年来，随着集中支付业务的不断深化，加之信息技术高速发展，我省集中支付业务发展迅速，国库集中支付代理银行数量快速增长，办理业务的机构日益增多，业务量逐渐增大。数据显示，2020年末，X省获得集中支付代理资格的银行机构及网点超过600个，实际办理业务的机构近500家，平均每个国库对应7家代理银行。从机构来看，主要以国有大行为主，从业务量上看，截至2020年末，全年集中支付业务量近25万笔，金额6000多亿元，集中支付业务已实现了全覆盖。目前，集中支付业务电子化正在有序推进当中。
二、现行国库集中支付业务成效[2]
（一）规范预算单位账户管理取得一定的成效
在集中支付业务开展之前，各预算单位均在银行机构开设有实有资金账户，用于存放各类资金，导致预算单位账户繁多，不便于管理。为了有效管控因账户数量多而带来的管理难的问题，2001年国库集中支付在全国推广以后（X省于2002年在省内启动），根据试点工作方案的要求，各地规范基层预算单位账户管理，建立零余额账户管理模式，资金从零余额账户直接过渡拨付，从而有效解决了财政资金多环节拨付、多头管理、多户头存放的弊端，从制度和运作机制上，改变了财政资金银行账户分散和重复设置的管理方式，提高了银行账户设立的透明度，有效地加强和规范了银行账户管理。
（二）预算执行信息更加透明
在现行国库集中支付制度模式下，预算单位执行信息均需经过财政部门，因此避免了预算执行信息零散，统计汇总较为困难。特别是近年来，随着经济社会的快速发展，各地财政部门、预算单位经手的项目越来越多，资金量也十分巨大。对项目进度、资金使用情况等预算执行信息的掌握，往往需要至下而上的层层报送，最终汇总到财政部门，不仅浪费了大量的人力物力，还耗费了大量的时间，不利于为地方党政领导提供有效的决策参考。因此，在国库集中支付推广以后，通过零余额账户支付的模式，促进了预算执行信息的完整性、準确性和及时性，可以及时为财政的运行管理以及宏观经济的调控提供可靠的数据信息支撑。
（三）提高了财政资金的透明度和运行效率
随着经济增长从高速增长到高质量增长的转变，在此背景下，为了促进财政资金效率最大化，近年来，盘活财政存量资金成为各级党政部门的一个热点话题。集中支付改革以前，各级财政部门、预算单位掌握了大量的资金，要调度各部门资金相对困难，预算单位申请资金也可能因财政账户资金有限而耽搁。集中支付业务改革之后，财政资金是通过代理银行，直接支付到收款人或用款单位，这样一来，所有资金的使用都是公开透明的，而且运行效率也会大大提高，所有未支付的资金余额，最终也都是由财政部门掌握在国库单一账户里面，如此一来，财政的资金调度能力也是大幅提升，为实施宏观调控政策提供了新的可供选择的手段。
（四）预算单位财务管理不断科学规范
集中支付改革的推进，改变了每个预算单位都有套独立的财务会计体系的情况。国库集中支付改革从根本上改变了预算单位传统的财务管理模式和管理理念，通过零余额账户的开设、预算的编制、资金的申请使用以及资金的使用效益和监管等措施，精简的预算单位财务会计管理体系，进一步规范和改进了预算单位的财务管理，促进预算单位财务管理更加科学和规范。
三、集中支付业务存在的问题及原因分析
（一）集中支付代理银行获批较易、存在闲置的情况
近年来，随着地方经济的快速发展，地方政府在推进基建、扶贫等产业项目数量的增多，银行机构希望通过一系列措施与地方政府开展合作，从而在地方财政资金的分配上占得一席这地。数据显示，截至2020年末，XX省取得集中支付代理资格的银行超过600家，有近500家银行机构实际参与了国库集中支付业务，但近100家机构，在获得资格后一直未从事相关业务，约占代理银行总数的17%。究其原因，主要是代理资格获批较容易，且缺乏退出管理机制。目前，代理银行资格准入主要参照《中国人民银行关于明确地方国库集中收付代理银行资格认定有关事项的通知》（银发〔2009〕385号）、《关于地方国库集中收付代理银行资格认定有关事项的通知》（贵银发〔2010〕36号）执行，从全省情况看，申请机构基本能获得资格，由于代理银行资格的审查及准入、退出机制方面尚缺乏科学的量化指标，代理银行资格的退出机制缺失，导致已获得资格、未开展业务的银行机构占比较高。
（二）电子化推进进程迟缓，制约了资金清算效率提升
近年来，随着信息技术的快速发展，尤其是移动互联网的快速发展，在国库资金入库方面，已经涌现出一批第三方机构通过移动终端实现及时入库。然而，在集中支付业务支出方面，显然跟不上时代发展的步伐。2014年，以财政国库支付电子化实施方案为起点，国库集中支付业务电子化正式启动，虽在2017年XX省制定了关于加快推进国库集中支付电子化管理改革工作的通知持续跟进，但效果不佳。数据显示，XX省接入财政支出电子化系统的代理银行仅占办理集中支付业务机构的35.9%，且接入电子化系统后，尚需按照传统流程进行纸质凭证流转，大大制约了代理银行资金清算效率的进一步提升。究其原因，主要表现在国库集中支付电子化投入不够，系统的推广进度缓慢，加之推广电子化工作需要涉及财政、人民银行等多级机构，协调困难也是其中重要原因之一。
（三）国库事中监督弱化，加大了基层国库的支付风险
一是集中支付“先支付，后清算”的流程设计，使得国库逐笔、实时的事中监督无法实现，代理银行为财政垫付大规模资金后，只有到清算时国库才能掌握透支的初步信息，国库获知信息滞后且不全面，难以对防范财政透支实施有效监管。据XX县调查显示，2018年XX县银行机构垫支后，导致其在15天后才向国库发起清算，此间国库库存余额根本不足以完成清算。二是银行资金财政化，异化为地方政府的短期融资工具，且游离在政府隐性债务监管之外。如，XX县一银行为该县垫付资金近2亿元，未及时清算，垫付时间达258天。对于集中支付业务垫付资金，本不属于地方债务，但代理银行垫付资金后未及清算，事实上成了政府拖欠代理银行的“债务”，这些并未纳入政府隐性债务统计的资金，增大了地方政府债务风险。究其原因：首先是操作流程简易。根据《中央单位财政国库管理制度改革试点资金银行支付清算办法》（银发[2002]216号）规定，代理银行须在收到财政或预算单位签发支付指令当日，汇出代理支付的财政资金，即在规定额度内“见票即付”，操作程序简单;其次是透支成本较低。代理银行多是无偿垫支或获得补偿较低。第三是代理银行内部风控无法对“垫支”规模进行有效约束。目前，仅靠代理银行内部集中支付管理制度，无法对财政部门透支行为进行有效约束，代理银行先行支付资金后，能否顺利实现清算存在变数。第四是财政部门与代理银行达成协议，代理银行明知库存不足，垫款后不向人民银行国库进行清算形成垫款。
（四）财政透支现象违反财政、央行有关制度规定，挤占商业银行流动性
集中支付业务的资金拨付模式曾以表现出的绝对优越性，就是先支付后清算，大大提高了资金的拨付效率，然而，近年来，随着各级地方政府在支出方面的不断增加，库款经常低位运行，先支付后清算的模式表现出一个漏洞，就是银行机构支付后因库款不足无法通过当地国库进行及时清算，导致该业务在运行过程中，产生了一些当年集中支付业务改革未曾预料到的问题，存在一定的业务风险隐患。一是“先支付，后清算”的流程设计，与人民银行《支付结算办法》第十六条“银行不垫款”的基本原则存在一定的矛盾。二是透支与新《预算法》第五十七条“各级政府财政部门必须依照法律、行政法规和国务院财政部门规定，及时、足额地拨付预算支出资金，加强对预算支出的管理和监督”相违背。三是在一定程度上挤占了实体经济的信贷资源。相比一般政府贷款而言，集中支付垫付资金无抵押、无期限，一定程度上挤占了银行信贷资源，对中小银行流动性造成影响，对实体经济的融资需求产生了挤出效应。
四、對进一步完善集中支付业务的建议措施
（一）及时采取有效措施防范业务风险
目前，在相关制度文件不明确的情况下，集中支付业务主要通过代理银行与人民银行国库部门签署清算协议进行管理。因此，亟待加强管理，在现行制度模式下，应尽快修订集中支付资金清算协议，增加不允许违规垫付的条款，对违反协议开展集中支付业务的代理银行，将中止办理清算业务的要求。增加定期报送相关数据的要求，进一步约束代理银行业务行为，从而及时发现异常行为，最大限度防范集中支付资金风险。同时，由于集中支付涉及部门多，范围广，因此，应建立财政监察局、财政部门、审计部门、人民银行、代理银行等部门的相关协同工作机制，从源头、途径、事后等渠道共同规范集中支付业务，防范集中支付业务风险，充分发挥业务设计优势。
（二）加快推进国家金库工程
国库集中支付业务的监督管理是人民银行国库部门履行国库事中监督职能的一项重要任务，在现行业务流程模式下，人民银行国库部门很难真正掌握集中支付业务资金走向，究其原因，主要是人民银行国库部门事后清算，处于被动状态，对资金的流行、信息的传递并不掌握。因此，建议将国库集中支付资金流和信息流有机结合起来，建立统一的数据管理系统，为国库单一账户提供强大的信息支撑。近年来，随着信息技术的快速发展，大数据时代的来临，更好地适应国家治理体系和治理能力现代化的需要，国库系统亟待快速完善。相应地，集中支付电子化作为国家金库工程的一个重要组成部分，应多部门协同开展，研究制定进一步推进国库集中支付业务电子化相关措施，研究电子化推广后纸质凭证不再流转，将集中支付业务数据流、信息流、资金流同步留存，为风险监测、数据分析、研究预判作相应的数据准备。
（三）加快推进顶层设计，完善现代财政国库支付制度
尽快建立真正意义上的国库单一账户制度，实现所有财政资金都应通过“国库一本账”进行核算和管理，避免商业银行因对财政的依赖而导致监督不到位等情况。妥善解决财政专户问題，过渡期间可考虑在与主账户即“国库单一账户”互通互联的前提下，不排除在商业银行开设办理国库收支的有关辅助性账户，以及进行国库现金管理操作的财政存款账户。但应明确，这些账户应服从和服务于主账户，且应是零余额账户。
（四）进一步优化国库收支流程
2018年12月，新版《预算法》顺利通过，其第五十六条规定，政府的全部收入应当上缴国库，因此，按其逻辑，其政府的所有支出也由应国库支出。在现行信息技术的下，人民银行国库部门有能力直接将资金支付给收款人，省略中间环节。因此，国库集中支付最佳状态是所有政府收入通过经收处，直接进入国库单一账户，所有政府支出由国库单一账户直接支拨给受益人，让国库单一账户成为名符其实的国库收支主账户，成为国库资金运行的总枢纽、总闸门，确保每一笔国库收支都需“经其手，可看见，能监督”。
参考文献：
[1]加快财政支出管理制度改革[J].楼继伟.中国财政.2001（01）.
[2]关于国库集中支付制度改革的思考[J].郭华.经济师.2020（09）.
作者单位：中国人民银行贵阳中心支行
