基于“新公共管理”的政府财务会计体系的构建
连小军
摘要：20世纪80年代以来，为了摆脱政府财务困境、西方发达国家掀起了“新公共管理”改革运动，将商业领域的管理理念引入公共部门，以期改善行政绩效、提高会计信息透明度、促进公共受托责任的履行。基于这一背景，本文对我国政府的会计改革和以权责发生制为基础的政府财务会计体系的构建进行了探讨。
关键词：新公共管理政府；政府财务会计；公共受托责任；权责发生制
自上个世纪80年代以来，西方发达国家掀起了“新公共管理”改革运动，或者称为“三E”改革，即“经济、效率和效益”。在这一改革过程中，西方国家建立了政府财务会计，并在政府财务会计系统中引入了权责发生制。“新公共管理”改革运动主要基于以下两个原因：一是政府公共服务的范围和规模快速扩张，财政收支矛盾日益突出；二是收税越来越不能毫无限制地支撑不断扩张的财政支出，需要从资本市场融资，因而对政府会计信息的质量提出了更高的要求。
1.构建政府财务会计的理论依据
1.1委托代理理论
委托代理理论是建立在“信息不对称”和“经济人”假设基础上的，该理论认为代理人比委托人拥有更多的私人信息，因而委托代理理论的核心是委托人如何防止代理人的机会主义行为，以降低代理成本。就我国地方政府预算而言，由于我国政府会计系统目前只有单一的预算会计系统，財务会计尚未建立起来，因而信息不对称以及由此产生的代理问题是非常突出的。解决委托代理问题一是内部改革，二是外部监督，而监督机制的建立必须以公开、真实的会计信息为基础。
1.2公共资源和预算软约束
“公共资源”的典型案例叫做“公地悲剧”，它描述的是稀缺资源被很多人使用，结果导致环境恶化。政府举借的“政府债务”其实也是一种“公共资源”，地方政府为了所谓的“政绩”、‘经济发展”甚至是“政府形象”，可能会过度地举借债务，导致债务膨胀，然后将偿债的义务转嫁给下届政府。地方政府债务膨胀的直接原因是政府会计信息不透明，政府的行为得不到有效的监督。“预算约束”在我国地方政府预算行为中长期得不到有效的治理，其直接原因也是政府会计信息不透明。例如，地方政府大量举债发展当地经济，由于上级政府和社会公众掌握的有关信息非常有限，既不知道债务的规模及其合理性，也不知道资金的用途是否合理。因此，要解决上述逆向选择和道德风险，必须改革政府会计，增加会计信息供给。
2.我国政府会计现状和问题
从严格意义上讲，我国政府会计系统尚不能承担起我国政府治理的重任，未来的政府会计体系应当由政府预算会计、政府财务会计、政府管理会计组成。就现阶段而言，首要的任务是将财务会计的职能从政府预算会计体系中分离出来，建立独立的政府财务会计系统。
2.1预算会计无法全面地反映国有资产存量
现行的政府预算会计是以收付实现制为基础的，它难以全面地反映政府资产状况。例如，在收付实现制下，财政部门拨付给行政事业单位购置固定资产的支出，财政部门在确认为一项支出之后，其所形成的资产便离开了总预算会计系统，进入了行政、事业单位的会计系统。而且，目前行政、事业单位对固定资产不计提折旧，既无法真实地反映国有资产存量，也无法提供公共服务的成本耗费情况。
2.2预算会计无法全面地反映政府债务状况
预算会计是以收付实现制为会计确认基础的，在这一会计确认模式下，收入和支出的确认是以现金的收入和支出为依据的，财政支出只核算实际现金支付的部分，不核算当期已经发生而没有支付现金的部分，债务的确认也是如此。例如：政府承担的未来支付的雇员养老金、政府债券、地方融资平台债务等债务是不能确认的。随着社会保障制度的全面建立，社会保障支出的比重势必会越来越大，然而这些负债却不能体现在政府财务表中，为政府未来债务的支付埋下了很大的隐患。
2.3预算会计无法全面地反映行政成本和费用
在收付实现制下，当年的预算收入减去当年的预算支出，等于预算资金净结余，预算资金净结余并不能反映预算的绩效，也不能反映政府或单位的成本投入和产出情况。因此，现行的预算会计，无法衡量政府绩效，不利于对政府活动进行评价和监督，也不利于政府内部的效率改进。
3.我国政府财务会计构建的思路
经过上述分析，从预算会计中分离出财务会计是势在必行的。二者分立后，政府预算会计以收付实现制为基础，主要核算预算收入、支出和结余，不核算预算支出所形成的资产存量；政府财务会计以权责发生制为基础，不仅要核算预算收支，而且还要全面地核算资产存量、负债、成本和费用等财务状况和绩效。
3.1引入权责发生制
政府财务会计应当引入权责发生制，以区别于以收付实现制为基础的预算会计。引人权责发生制，可以完整地反映政府拥有的资源和各类负债，这样才能全面地核算成本效益，才能为编制政府财务报告提供信息基础。第一，对于资产核算而言，引入权责发生制后，可以计提折旧，有助于判断政府资产的使用情况以及资源的消耗。第二，对于负债而言，不仅可以反映政府已发行的国债等显性债务，而且也可以反映政府养老金、政府担保等隐性债务，防止当期债务转嫁给下届政府。第三，引入权责发生制后，可以引入费用要素，例如，将应付公务员养老金确认为一项费用，以全面地反映政府当年的运行成本。可以说，费用要素的建立有助于衡量政府履行公共服务的成本，有助于科学地考核政府绩效，使政府绩效预算的编制更加科学合理，从而提高政府效率，提高公共资源运行效益。
3.2理顺政府财务会计与预算会计的关系
政府财务会计从政府预算会计中分离出来之后，预算会计的核算基础应当采用单一的收付实现制，以便于使预算会计反映的信息能够与预算的收入保持一致性，以便更有利于监督预算的编制和执行及其结果，维护预算的合法性。与此同时，政府财务会计则应当采用单一的权责发生制会计基础，以便全面准确地反映政府资产负债情况和政府运营效果，更好地服务于中长期财政发展规划和宏观调控，
4.构建政府财务会计应当注意的问题
4.1增加预测性财务信息供给
政府的运营目标与企业存在着很大的区别。企业的核心目标是盈利，是衡量企业绩效的关键指标。而公共产品的效益存在外部性，政府财务活动产生的收益大部分流向了社会，并不能完全反应在政府的财务报表之中，而政府活动的成本则要全面地反映在政府的收入费用表当中。也就是说，政府支出有可能不会为政府带来财务效益，或者有可能不会立即带来财务效益的增长，例如，对于教育投资即是如此，其成效往往需要等到若干年后才能体现出来。因此，在政府财务会计系统之中，必须要有一些前瞻性的财务信息，以反映政府支出效益的滞后性。
4.2加大信息披露的力度
由于政府的非盈利性，以及政府目标的多元化，政府的财务信息具有天然的局限性，不能像企业财务报表那样具有足够的信息量。政府资产负债信息、收入费用信息以及现金流量信息等，难以全面反映政府的财务状况和运行效率，需要补充大量的非财务信息以及绩效信息。
4.3增强会计信息的透明度
政府的收入不是通过财产权“赚取”的，而是通过公权无偿获取的；政府的支出也并不为政府本身带来效益，而是为公众和社会带来效益。因此，这也决定了政府预算具有很强的公开性、透明性和法治性。
4.4加强财务会计与预算会计的协同
国际上已经进行了政府会计改革的国家，如美国、法国等，均在日常核算中采用收付实现制预算会计，而在编制政府财务报告时再调整为权责发生制会计。也就是说，日常会计核算以收付实现制为基础，年末再采用权责发生制对一些会计事项进行调整，如计提折旧费用等，以编制政府财务报告。
