连片贫困地区绿色减贫政策建议
四川省县域经济学会课题组
党的十八届五中全会明确提出要实现“十三五”时期发展目标，破解发展难题，厚植发展优势，必须要牢固树立并贯彻落实包括“绿色发展”的五大理念。党的十八届五中全会从促进人与自然和谐共生、加快建设主体功能区、推动低碳循环发展、全面节约和高效利用资源、加大环境治理力度、筑牢生态安全屏障六个方面作出部署，为实现绿色发展指明了方向。
而绿色减贫作为可持续性最强的共享发展模式，其本质就是发展成果共享，是以绿色发展理念为核心，以可持续发展为动力的减贫过程。绿色减贫实现了经济目标、社会目标和生态目标的统一。要求保护贫困地区原有环境，尽量避免破坏环境、滥用资源的发展方式，着眼区域长远发展，注重人和自然和谐相处，是扶贫与脱贫的新方式。在将绿色发展作为一种新发展理念的背景下，连片特困地区必须融合绿色发展与减贫的新模式，这是新阶段四川连片特困地区实现精准脱贫和可持续发展的重要途径。对此，四川省县域经济学会组织专家学者对四川高原藏区、秦巴山区、川南乌蒙山区和大小凉山彝区4大集中连片特困地区进行了深入调研分析后，提出政策建议。
生态资源资产化 由抑贫式发展向益贫式发展转变
根据课题组调研测算结果，生态禀赋、经济发展对减贫有明显影响。而经济发展与绿色减贫不仅不矛盾，还能相互促进。因此，连片特困地区可以通过合理利用生态资本从而实现减贫。生态资本是能产生未来现金流的生态资产，具有资本的一般属性，即增值性。生态资本通过循环来实现自身的不断增值，而生态资产则更多地以形态转换来体现其价值并实现价值的增值。贫困地区区域生态资产存量转变为资本增量，完成生态资产的质变过程，具有重要意义，是转变发展方式、促进贫困地区由单一依靠GDP带动发展、走传统工业化发展老路的抑贫式、粗放型发展模式向充分利用本地资源可持续发展、益贫式发展的重要途径。根据目前的生态资产资本化的方式与途径，连片贫困地区在生态资产资本化中可探索直接利用、间接利用、使用权交易、生态服务交易、发展权交易、产业化等方式盘活既有资产，实现生态资产价值的最大化。
对此，要健全市场环境机制，加强对生态资产所有权管理，维护所有者权益，提高公众环保消费意识，推动生态市场的运行；要完善法律体系，在保证资本最大化的法律框架下，加强各区域环境保护立法，最大限度地发挥各区域保护环境的主观能动性，建立与市场经济相适应的法律体系；要通过制订详细的市场运行规则和市场管理办法，加强市场监督检查，建立生态市场管理行为规范，培育公平的市场，制定有效的政策。同时，转变投资机制，调动社会各方面的投资积极性，拓宽环保投资渠道，推动生态资产资本化的发展。此外，运用经济杠杆，促进生态资产转向社会化和市场化，促进生态资本化的良性循环。
挖掘自然文化资源 发挥贫困地区差异化特色优势
受交通设施、地理环境、生态脆弱条件限制，连片贫困地区经济发展难度较大。因为发展困难，就可能不惜代价一味追求工业化、现代化和GDP的增加，结果形成生态脆弱——贫困——保护——掠夺资源——生态退化——进一步贫困的恶性循环。因此，连片贫困地区绿色发展要着力处理好地缘性贫困、生态贫困问题，科学合理、充分挖掘本地自然资源，形成本地特色优势，以绿色增长的方式实现可持续发展。
结合高原藏区的特点，应特别注重民族文化的挖掘，将民族文化与生态旅游及延伸产品相融合，优先发展生态旅游产业，以保护为前提，守护原生态、传承原文态、留住原住民，将旅游业培育成最具优势和带动作用的富民支柱产业，推动农旅、文旅、体旅融合发展，打造一批集自然风貌与旅游接待于一體的精品村寨；结合乌蒙山片区特点，应在强化本区生态建设的同时，壮大传统产业、扶持生态旅游和种植业，以生态建设为契机，以市场为导向，发展特色产业，结合片区独特的气候和资源优势，大力发展林竹、茶叶、蚕桑，积极发展林下种养、生态旅游；结合秦巴山区的特点，应充分利用基础设施完善、交通便利的条件发展具有一定资源优势且较高增长率的优势绿色种养殖产业，如苍溪特色水果产业、通江食用菌产业等等；结合凉山地区特点，应做好环境治理，充分挖掘水、电、光资源，建设大型水电站及光电基地、清洁能源示范基地，开发民族文化特色的旅游产品。
统筹区域扩大开放合作 构建包容性绿色协作扶贫模式
统筹区域扩大开放合作，是连片贫困地区绿色减贫的重要方式。一方面，东部地区，特别是沿海地区已经开始迈入了后工业化时代，其产业升级换代已经获得了初步成效，开始逐步抛弃原有的粗放型发展模式，在保护环境、发展经济以及发展绿色新兴产业方面已经有了不少的经验，这些都是地处西部的连片贫困地区需要借鉴和学习的。而且，东部发达地区在光能、热能、水能等能源产业和电商、旅游、生态农业等产业方面具有经验和管理优势，能够帮助连片贫困地区充分利用资源发展绿色产业。另一方面，连片贫困地区含有不同管辖范围的县市，只有实现区域的统筹协调，才能共同治理环境，联动发展特色产业，共同推进区域减贫。
需要进一步推动东西协作扶贫，建立绿色减贫的协作联系机制，着力加强连片贫困地区与沿长江省（市）协同协作，共同研究解决生态环境保护、基础设施互联互通、绿色产业协同发展等问题，推动区域性生态环保规划等落实，促进上下游协同发展、东中西互动发展。加强省级统筹协调，促进地区联动合作，共同解决跨行政区域的流域治理、污染防治、生态建设等问题。要着眼于任务的适当平衡，着力推动县与县精准对接，还可以探索乡镇、行政村之间结对帮扶。加大产业带动扶贫工作力度，着力增强贫困地区自我发展能力，推进东部产业向西部梯度转移。在推动东西协作扶贫的同时，统筹区域发展，建立连片贫困地区绿色发展与减贫的联动机制，共同打造绿色产业。
完善政府转移支付体系 以绿色发展成果共享促进减贫
连片特困地区如高原藏区、大小凉山彝区绿色减贫成效还较低，因此在绿色发展中成果共享至关关键。生态转移支付是保障连片贫困地区绿色发展与减贫的有效手段。由于连片贫困地区大多处于生态脆弱区和生态功能区，不少区域被禁止开发，在保护生态环境、提供良好生态的同时也可能损害保护者的利益。因为生态是具有非排他性和非竞争性的纯粹公共物品，从非排他性来看，无法排除其他地区无偿获得生态功能区提供的生态效用；从非竞争性看，增加一个人的消费并不会影响其他人对该类生态效用的消费。而目前仅靠中央对生态类公共物品转移支付是有限的，现实的可行的选择是把横向转移支付制度的建立作为目前纵向转移支付制度的补充，既可以解决中央政府的财政压力，同时也符合谁受益、谁支付的生态补偿原则，效率水平也会得到提高。
一方面，完善政府生态转移支付体系，特别是横向转移支付体系，提高生态转移支付效率和支持力度。首先建立好省内区域之間、市县之间的横向转移支付体系，突破地方行政辖区限制，开展区域生态补偿，探索建立负责日常事务的协调组织机构，组织、引导、协调省内跨区域生态补偿，可由各地方政府派出的代表共同组成，省级相关部门代表负责组织牵头地方政府代表之间的谈判、协商，并对达成生态补偿意向的转移支付资金进行监督。另一方面，提升政府生态转移支付资金的使用效果，针对贫困地区建立明细的生态转移支付使用制度或法规，使转移支付所有能够在促进贫困地区教育、健康、卫生和生活改善等方面起到切切实实的成果，实现绿色发展成果为贫困地区、贫困人口共享，为贫困人口获得平等教育、医疗等公共服务，进而获得平等的个人发展机会而创造条件。
提升脱贫获得感 因地制宜推进生态移民搬迁
移民搬迁是为了使生存环境恶劣地区的贫困人口摆脱现实的恶劣生存状态而获得较好的发展条件与发展环境而进行的一种人口迁移活动，是基于扶贫、脱贫目的而进行的一种以空间转移为手段的社会经济系统局部再造。生态移民搬迁是生态脆弱地区贫困人口脱贫之关键抓手，通过搬迁能有效促使贫困户越过贫困线，实现‘两不愁、三保障。
一方面应坚持规划先行，因地制宜推进移民搬迁，立足资源特点和当地生产生活习惯，与新型城镇化、幸福美丽新村建设、生态移民、发展非农产业结合起来，因地制宜探索搬迁安置方式，实行区域差异化补助政策。综合考虑水土资源、新型城镇化对人口的承载吸纳能力等因素，科学编制实施规划，强化规划对各类资源的整合引领作用。 另一方面，应精确瞄准建档立卡贫困人口，协调解决随迁群体问题，努力做到应搬尽搬，尽量实现自然村整体迁出。此外，应按照“保障基本、安全适用”的原则，合理建设住房、基础设施和公共服务设施特别防止出现因建房致贫返贫。同时注重后续产业发展，以产业发展确保移民搬迁“搬得出、留得住、能致富”。
健全绿色绩效考核体系 完善绿色减贫激励政策与机制
建立健全连片贫困地区考核机制，特别是要建立和完善连片贫困地区贫困县的考核机制，从“绿色”和“减贫”两个方面着重考核，在扶贫开发过程中，既要兼顾扶贫成效，又要兼顾经济增长绿化度。特别针对贫困地区多属水系源头区、生态涵养区的情况，更要加大生态文明的考核力度，通过考核引导贫困地区正确处理好经济发展、资源开发和环境保护的关系，促进经济、社会与自然环境可持续良性发展，避免资源耗竭而陷入增长停滞及区域贫困的陷阱。
根据区域特点，进一步完善绿色发展评价指标体系，适当增加资源消耗、环境损害、生态效益等考核权重。进一步探索建立地方党委、政府领导班子成员生态文明建设“一岗双责”制度。重视开展领导干部自然资源资产和环境责任离任审计。完善生态环境损害责任追究制度，对违背科学发展要求、造成资源环境生态严重破坏的，要记录在案、严肃问责，已经调离的也要追责。此外，应注重部门间协调机制，建立健全绿色发展部门联动机制，加强统一领导、统筹协调。
