我国社会保险制度深化改革的基本思路选择
王全兴 赵庆功
摘要：我国全面深化改革时期的社会保险制度改革，应当以《社会保险法》为基础，由劳动法思路为主转向社会保障法思路为主，由保险当事人责任思路为主转向政府责任思路为主。城镇职工基本养老保险基金缺口问题的解决，应当以政府的社会保障责任为主；城乡居民基本养老保险基金缺口问题的预防，更应当重视政府的社会保障责任。
关键词：改革；社会保险法；社会保险制度；基本养老保险基金
中图分类号：D922.55 文献标志码：A 文章编号：1001-862X（2018）03-0115-007
社会保险制度改革，一直是我国经济、社会体制改革进程中的关键性组成部分，2010年10月作为我国法律体系中支架性法律的《社会保险法》，就是对其改革成果和改革方向的高度概括和立法总结。当步入全面深化改革时期，按照“紧紧围绕使市场在资源配置中起决定性作用深化经济体制改革”，“紧紧围绕更好保障和改善民生、促进社会公平正义深化社会体制改革”，“建立更加公平可持续的社会保障制度”的要求，社会保险制度改革的深化，需要以《社会保险法》为基础，作出进一步的顶层设计。其中，尤其需要明确下述两种维度的基本思路选择，即劳动法思路与社会保障法思路之间的选择，以及保险当事人思路与政府责任思路之间的选择。
一、劳动法思路与社会保障法思路的选择
在我国法律体系中，社会保险制度处于劳动法与社会保障法的交叉领域。作为劳动法体系组成部分和作为社会保障法体系组成部分，分别是社会保险制度改革的两种方向或思路。作为劳动法体系组成部分的社会保险制度，其覆盖范围以劳动关系（即受雇劳动者）为界限，社会保险基金统筹机制中突出用人单位的地位和义务；作为社会保障法体系组成部分的社会保险制度，其覆盖范围不以劳动关系为界限，受雇劳动者和自营劳动者，甚至全体居民，都是社会保险的被保险人和受益人，社会保险基金统筹机制中未必都以用人单位缴费为主。
我国社会保险制度来自始于新中国成立初期的劳动保险和计划经济时期的国有企业劳动保险，这种路径依赖决定了劳动法思路一直是社会保险制度改革的主要思路。在市场化经济体制改革进程中，启动于1986年、全面展开于1992年的劳动保险社会化改革，就是劳动法体系内的社会保险制度改革。1994年出台的《劳动法》规定，“国家发展社会保险事业，建立社会保险制度，设立社会保险基金，使劳动者在年老、患病、工伤、失业、生育等情况下获得帮助和补偿”，“社会保险基金按照保险类型确定资金来源，逐步实行社会统筹”，“用人单位和劳动者必须依法参加社会保险，缴纳社会保险费”。在劳动法思路的社会保险制度改革中，尽管实现了劳动保险转向社会保险的大跨越，但仍然是劳动法体系内的社会保险。正由于现行劳动立法的局限，例如，公务员人事关系完全未纳入、事业单位人事关系未完全纳入劳动法的调整范围，劳动法重在规范典型劳动关系而对非典型劳动关系规范不够，民事雇佣关系被置于劳动法调整范围之外，现行社会保险制度不仅未能实现对受雇劳动者的全覆盖，而且企业职工社会保险、事业单位职工社会保险、公务员社会保险三轨并存。传统的“劳动法理论”要突破，应顺应社会的发展，以“社会保障理论”来阐述社會保险制度。[1]
《社会保险法》是我国第一部明确规定社会保险制度突破劳动关系界限而扩及全体居民的法律。这标志着继劳动保险社会化之后，社会保险制度又一次转型的启动，即由劳动法体系中的社会保险转向社会保障法体系中的社会保险。其中规定：职工基本养老保险和职工基本医疗保险不仅覆盖职工，而且覆盖无雇工的个体工商户和非全日制从业人员等灵活就业人员；除职工社会保险外，还实行以城镇未就业居民为保险对象的城镇居民社会养老保险和城镇居民基本医疗保险，实行以农村居民为保险对象的新型农村社会养老保险和新型农村合作医疗。但是，在《社会保险法》中，这种转型还不到位。一是全覆盖的不到位。社会保险制度覆盖职工与覆盖其他保险对象的约束力度仍有差别。例如，职工基本养老保险、职工基本医疗保险、工伤保险、失业保险和生育保险仅对职工的覆盖属于刚性覆盖，即规定“职工应当参加”；城镇居民社会养老保险和城镇居民基本医疗保险对城镇未就业居民的覆盖，新型农村社会养老保险和新型农村合作医疗对农村居民的覆盖，属于弹性覆盖，既没有规定“应当”参加，也没有规定“可以”参加，有无约束力并不明确。于是，社会保险制度对个体工商户（无雇工）、灵活就业者、城镇未就业居民和农村居民实际覆盖与否，取决于这些人群的缴费能力和参保意愿。不仅如此，对有雇工的个体工商户、小微企业业主还未规定在覆盖范围内。二是制度设计的不到位。《社会保险法》仅着重于宏观层次的框架设计，缺乏制度要素及其相互关系的设计，尤其是授权条款较多，而具体的关于各种缴费、给付的数量基准、负担比例、归责依据、承担责任的方式等等最基本的操作规则却几乎没有涉及；即使制度框架设计，重点仍然放在城镇职工社会保险，而对城镇居民社会保险和农村社会保险几乎未提供制度框架设计，比如养老保险中农村养老保险仅规定了资费负担的主体和保险待遇的构成，城镇居民养老保险则仅仅是提出了建设该制度的要求；在城镇职工社会保险中，公务员社会保险、事业单位职工社会保险与企业职工社会保险的关系，是今后社会保险体系构建中特别重要的问题，立法中竟然缺漏。由此可见，当前《社会保险法》中依然保存有大量劳动法体系下的制度构造和思维方式，存在着以不同类型的劳动关系或社会群体为界限进行多元化、差异化的制度区分。
较之劳动法体系中的社会保险，社会保障法体系中的社会保险应当追求普惠度更广、公平度更高、可持续性更强的政策目标，这不仅要求完善社会保险制度，而且要求社会保险与其他社会保障形式（如社会救助）优化组合，以实现其社会保障功能的最大化。因此，社会保险制度改革由劳动法思路转向社会保障法思路，仍然是今后努力的方向。其重点在于：1.社会保险与劳动关系脱钩。在当前劳动力市场灵活化、灵活就业/用工形式多样化的趋势下，尤其是在“互联网+”和“大众创业、万众创新”加剧劳动/用工“去劳动关系化”的背景下，我国当前劳动法治环境下传统意义的劳动关系必将难以容纳种类纷杂、表现形式变化强烈的劳动方式，以此为标准来划定社会保险的覆盖范围必定使大量劳动者被排斥在社会保险的保障之外，既不利于扩大统筹范围、增加社会保险基金的体量，又不利于更好地发挥社会保险的保障作用，达到促进社会安全之目的。因此，割断社会保险与劳动关系捆绑的现实必要性更为紧迫。由此所追求的社会保险制度改革目标应当是：社会保险与劳动关系脱钩，“职工社会保险”扩展为“劳动者社会保险”，即劳动者无论有无劳动关系，亦即无论是正规就业者还是灵活就业者，无论是劳动就业者还是创业就业者，都为社会保险的各个险种所覆盖，扩大刚性参保要求的适用对象。2.社会保险制度“多轨”统合。在社会保险制度“多轨”并存的现阶段，城乡居民基本养老保险制度由于都处在试点阶段，保险待遇水平低且比较接近，其并轨改革启动后（1），阻力相对较小；而职工基本社会保险制度的“三轨”（公务员、事业单位职工、企业职工）各有既定机制且保险待遇水平差别较大，主要体现于资金来源、待遇标准、管理主体等方面，公务员、事业单位职工的保险相较于企业职工来说发放更稳定、资金更充足、待遇水平明显偏高，因此相关制度统一阻力重重。此外，事业单位既与国家机关同属于公共部门，又因职能分类改革而分别趋近于国家机关或企业，加之劳动关系与人事关系的异同并存。在“多轨”并行、待遇差别明显的情况下，我国的社会保险制度的公平性问题严重，也给国家财政资金增加了负担，还不利于劳动力资源的优化配置。故职工基本社会保险制度“三轨”统一的改革，应当按照公共部门与非公共部门社会保险规则趋同、水平趋近的方向逐步推进。3.提高社会保险统筹层次。我国作为区域发展严重不平衡的发展中大国，提高社会保险统筹层次，必然是一直追求但难以速成的政策目标。理论上看，社会保险的统筹问题涉及民生、财政、统计、宏观经济运行，以及各级各地政府机关的横向纵向协作等重大而复杂的因素，加之其制度自身就有很强的制度惯性和依赖性，因此对其改革本身就存在很大难度。在现实制度建设中，《社会保险法》第64条第3款规定，“基本养老保险基金逐步实行全国统筹，其他社会保险基金逐步实行省级统筹，具体时间、步骤由国务院规定。”这尽管显得保守，但仅“实现职工基础养老金全国统筹”先后被列入“十二五”规划、2012年党的十八大报告和“十三五”规划，而目前职工基础养老金统筹层次仍然偏低。（2）可见，社会保险统筹层次的提高，尤其实现各种社会保险基金的全国统筹，还任重道远。4.协调社会保险与社会救助的关系。在我国现行社会保障体系中，社会保险与社会救助因各自制度缺陷而功能脱节，一方面因社会保险的功能发挥不够而加重了社会救助的负担，另一方面因社会救助的发育滞后而留下诸多社会保障空白。[2]鉴于社会保险因有对应缴费机制且保障水平高于社会救助，而社会救助因不必对应缴费且保障水平低于社会保险，故应当将社会保险制度改革置于社会保险与社会救助功能替代与互补的关系中统筹安排，尽量全面覆盖对象和事项，避免出现制度缺漏，科学解决二者的协作与分离，注意各自待遇标准等问题的确定。另外，不仅注重社会保险与社会救助的功能衔接，还应基于我国社会救助发育滞后的现实和兜底地位的局限，优先考虑尽可能发挥社会保险的优势。
二、保险当事人责任思路与政府责任思路的选择
社会保险在一定意义上是社会安全目标与商业保险机制的融合，即利用商业保险机制实现社会安全目标，或者说按照社会安全目标改造商业保险机制。正因为如此，社会保险因利用商业保险机制而不同于计划经济时期的国家劳动保险，也因追求社会安全目标而不同于市场经济中的商业保险。故社会保险制度中呈現多维度的双重存在状态。从制度属性看，基于社会安全目标而具有社会公共性，基于商业保险机制而具有商业性；从目标追求看，基于社会安全目标而着重于物质帮助效果，基于商业保险机制而着重于财务收支平衡或结余；从主体定位看，社会保险费征收机构和社会保险经办机构，基于社会安全目标是对公民承担社会保障义务的政府主体，基于商业保险机制则是相对于投保人、保险人和受益人的保险人；从义务主体结构看，基于社会安全目标而应当以政府为主，基于商业保险机制而应当以保险当事人为主。由此引申出社会保险制度改革的两条思路：基于社会安全目标的政府责任思路，强调的是以加重政府在社会保险中的责任为主；基于商业保险机制的保险当事人责任思路，强调的是以加重保险当事人在社会保险中的责任为主。
在国家劳动保险转向劳动保险社会化的改革中，为适应深化市场经济选择改革的形势，扩大社会保险的保障对象，真正实现公民生活风险的社会化分担，建立现代化的、可持续发展的社会保险制度，选择的是保险当事人责任思路，即劳动保险由政府包揽和兜底转向社会统筹且企业、职工和政府合理分担，确立参保人保险权利与义务相对应的关系。而在劳动保险社会化改革的后期，要求扩大覆盖范围和提高统筹层次，突出和强化社会保险制度在宏观经济运行和国民收入分配中的调节、平衡之作用，加之历史欠账问题的凸显和转制成本的增加等问题，显然这些复杂、重大的制度性困境仅依靠加强保险当事人自身责任无法及时、高效、妥善地解决，而是需要一方面通过科学、合理的顶层设计，宏观上对整个制度进行一系列深入调整，另一方面需要各级各部门行政机关对相关工作进行大力支持，从资金、管理、监督等方面对社会保险事业的进行和改革作出有力保障。因此，政府责任思路越来越受到重视，这在当前《社会保险法》中已有体现。例如，其中不仅规定，县级以上人民政府将社会保险事业纳入国民经济和社会发展规划，对社会保险事业给予必要的经费支持，在社会保险基金出现支付不足时给予补贴；而且规定国家设立全国社会保障基金，由中央财政预算拨款以及国务院批准的其他方式筹集的资金构成，用于社会保障支出的补充、调剂。（3）又如，在职工基本医疗保险制度和工伤保险制度中分别设立基金先行支付制度（4），这意味着基金在保险当事人责任不能履行或履行受阻时先行保障被保险人利益，亦即为保障社会安全，政府责任先于保险人责任，物质帮助效果先于财务收支平衡。再如，将社会保险费征收机构和社会保险经办机构与用人单位或者个人之间的争议规定为行政争议，而不作为保险人与投保人、被保险人和受益人的争议，意味着强调社会保险费征收机构和社会保险经办机构不作为保险人而作为政府主体的定位。
然而在改革实践中，《社会保险法》所体现的政府责任思路效果并不理想，而保险当事人责任思路仍然受到重视。例如，基本养老保险基金全国统筹、其他社会保险基金省级统筹虽然被作为法定目标，但其实现进程仍然缓慢；基本医疗保险制度和工伤保险制度中的基金先行支付制度，由于制度设计中各方主体的权责划分不清、程序操作性差、制度刚性不足等原因，不仅未能有效落实，而且推进其实施的动力不足；工伤保险制度实施中，一方面工伤保险基金有数以百亿计的结余[3]，而另一方面工伤认定难和获赔难的问题一直突出，尤其是复杂的认定程序给劳动者及时、可靠地获得保险待遇造成了很大障碍，相关行政机关在维护劳动者权利上的作用也十分有限；失业保险制度实施中，也一方面基金巨额结余[4]，而另一方面其基本功能，尤其是促进再就业和稳定就业的功能发挥不够。其原因固然是多方面的，其中国家相关立法层面存在严重缺漏（《社会保险法》中甚至没有直接涉及促进再就业和稳定就业内容，只是主要规定了有关失业保险金待遇的规定），使其功能发挥缺乏科学、有效的制度支撑是重要因素；另外，社会安全意识和政府责任意识不强，而地方政府看重社会保险基金收支平衡，也是其中不可忽视的原因。又如，社会保险覆盖率不高，社会保险费欠缴少缴现象多见，本是社会保险费征缴不力所致，而由此形成的行政复议和行政诉讼案件却不多，维权机会却被挤入劳动者与用人单位之间劳动争议处理渠道，甚至被逼进群体劳动争议的“死胡同”。这既是因为《劳动争议调解仲裁法》对劳动者与用人单位之间因保险费缴纳或保险待遇给付发生争议是否适用劳动争议处理程序没有明确规定所致，更是因为社会保险费征缴机构失职且监督缺位，并对以往劳动保险制度的路径依赖。
因此，加重和落实政府责任是今后社会保险制度改革应当坚持的方向。鉴于政府责任未到位的现实阻碍因素，一方面，应当进一步深化构建《社会保险法》中确立的财政补贴机制，调整和明确中央政府与地方政府对社会保险的财政责任划分，健全国有资产补充社会保险基金的常规机制，以增强履行政府责任的动力和财力；另一方面，应当加强社会保险费征收机构和社会保险经办机构的能力建设，赋予其作为政府主体所必要的职责和手段，如稽核企业相关账目、查证个人档案等，增强其实现经办、监督、核查等职能的效率，并为其配套相关部门如财政部门、人事部门、税务部门、公安和司法机关等的协同措施，加大对社会保险征收、经办机构的资金支持和人员配备支持，提高其工作能力，并由各部门联合对实现其工作目标提供保障，以提高其履行政府责任的效率。
三、以养老保险基金缺口问题为例的思考
当前引起广泛关注的养老保险基金缺口问题，该如何判断和如何解决，是上述两种维度基本思路选择的聚焦点之一。
关于对养老保险基金缺口问题的判断，一直有真问题与伪问题之争。一般而论，在养老保险基金收支之间有无缺口问题，取决于两种不同的理解：一是在“缴费+基金运营收益”与“养老保险待遇给付”之间，可能出现缺口问题；二是在“缴费+基金运营收益+财政补贴”与“养老保险待遇给付”之间，由于有财政补贴弥补养老保险基金支付不足，就不存在所谓缺口问题。尽管如此，现实中财政补贴面临的压力越来越大。有人预测，2010到2050年所需要的政府对养老保险财政补贴折现到2010年总额将达57.5万亿元，相当于2010年GDP的143%。[5]
我国关于养老保险基金缺口问题的讨论主要集中于所谓养老金个人账户空账问题。即在自1997年以来实行的社会统筹和个人账户相结合的基本养老保险制度中，名义上是部分现收现付制（社会统筹）和部分个人积累制（个人账户）的结合，但由于实际执行中个人账户的缴存额也被用于社会统筹而成为完全的现收现付制，其中本应属于个人积累制（实账）的個人账户却成为空账。这种空账已由1997年的140多亿元上升到2015年末47144亿元”。[6]然而，个人账户空账未必就是养老保险基金缺口，即是说，个人账户空账若能被养老保险基金结余补足就不是基金缺口。针对2015年末的47144亿元个人账户空账，有人认为，2015年末基本养老保险基金累计结余为39937亿元，接近4万亿，空账与结余的差额并不大，更何况个人账户缴存额转为现收现付制，可避免保值难问题，故对于中国养老保险体系而言，个人账户空账问题是一个伪问题。[7]而另有观点认为，就城镇职工养老保险基金而言，累计结余额只有35345亿元（5），相对于空账总额缺口达11799亿元，若各级财政补贴4716亿元不计入基金收入，缺口还更大。并且，由于基金支出增长率高于基金征缴增长率，缺口还会继续扩大，尤其在老龄化的背景下更会如此。
除个人账户空账外，在社会统筹账户中还有视同缴费年限的应缴费而未缴费的问题，对此若财政不能随着视同缴费年限职工达到退休年龄而及时补足，必然加剧基金缺口问题。不仅如此，基金有无缺口问题，还取决于一定时期的养老保险待遇水平，即低水平、中水平或高水平。若按低水平目标给付养老保险待遇（如现阶段企业职工和城乡居民的养老保险待遇），不一定有缺口或者缺口问题不突出；若按中水平或高水平目标给付养老保险待遇，则难免有缺口。随着养老保险待遇水平的提高，基金缺口问题必将凸显。因为政府持续承担低水平养老保险责任，不但不具有正当性，与我国全面建设小康社会、实现社会主义共同富裕的宏伟目标相违背，而且低水平的养老保险待遇注定无法满足一些具有特殊困难的、有更多资金需求的参保人的生活需要，因此还会加重其他社会保障形式（如社会救助）的负担。
对于上述所理解的养老保险基金缺口问题，无论是真问题或伪问题、近期问题或远期问题，都是应当正视和选择正确思路予以解决的问题。
当前有两种引人普遍关注的措施值得思考：一是提高养老保险费率，二是延迟退休年龄。从改革责任的负担来看，前一种措施需要保险当事人付出更多费用，后一种措施则是要求劳动者延长缴费年限，缩短其获得养老保险待遇的时间，从而增加养老保险基金的总量。显而易见，这两种措施体现的是劳动法思路和保险当事人责任思路。
提高养老保险费率固然是填补养老基金缺口的最直接措施，但由于费率高与覆盖率低（6）并存，其空间相当有限。在对173个国家社会保险费率统计中，目前我国单位和个人缴纳五项社会保险费率之和为40%左右，居第13位。其中，主要是养老保险费率偏高，单位一般为20%左右，职工个人为8%，城镇个体工商户和灵活就业人员为20%。[8]OECD 经合组织统计数据显示，34个成员国的养老金平均税费率约20%，只有意大利（33%，2012年）和西班牙（28.3%，2012年）超过我国现行养老保险费率水平。2012年，德国进入超级老龄社会，养老保险费率为企业工资总额的19.6%。目前，澳大利亚接近超级老龄社会，雇主养老金费率为个人工资的9%。2015年美国刚刚进入深度老龄社会，老遗残持续收入保障金计划的税率为12.4%。在主要发展中国家中，除巴西养老金税费率为31%，其余国家至少比中国低4%。[9]我国目前的养老保险费率已经超过了大部分深度和超级老龄社会国家，故继续提高的难度很大。即使继续逐渐提高费率，但若无法显著提高覆盖率，以目前参保人数来看，对填补基金缺口也无济于事。
延迟退休年龄，既可以增加养老基金的收入，又可以减少养老基金的支出，当然有益于填补基金缺口。但若强制延迟退休年龄，不仅法理依据不足，而且现实障碍重重。在法理上，退岗休息并获得生活保障都是达到退休年龄劳动者的权利，应当尊重劳动者在行使自身权利上的自由，允许其在达到退休年龄时选择是退岗休息还是继续劳动。故我国关于退休年龄的强制性规定，使退岗休息成为劳动者义务，悖于法理。然而，强制延迟退休年龄，只是刚性退休年龄的延迟，机制上仍然是强制退休，故难以说是改革。不仅如此，强制延迟退休年龄在现实中有诸多难题。例如，首当其冲的问题就是退休对个人而言涉及比较重大的经济利益、生活状态，影响其自身乃至周边多个家庭成员的生活安排和经济考虑，尤其是已有的退休制度在我国已经延续多年，强制改变必然会引起一定的社会矛盾和意见，具有社会安全方面的风险；另外，就高龄劳动者而言，由于生理年龄的增长对人的体力劳动影响较为显著，而对人脑力劳动影响相对较小，因此延迟退休利于高端劳动者而不利于普通劳动者，利于白领劳动者而不利于蓝领劳动者，这显然会造成严重的社会公平问题；又如，延迟退休不仅会引发中青年劳动者对挤占其就业机会的恐惧，而且对高龄劳动者会因缺乏就业保障而带来就业难和就业歧视的遭遇。所以，即使从解决养老基金缺口问题考虑，也不应直接强制所有到达退休年龄的劳动者直接继续延长一定劳动年限，而是应当将刚性退休年龄改为弹性退休年龄，即在规定年龄段内由劳动者选择适合自己的退休年龄，自主决定具体的退休时间。这不仅可以使退休制度在理论上回归退岗休息是退休劳动者权利的法理，而且这才是真正意义的改革。
可见，为解决养老基金缺口问题，还需要重视社会保障法思路和政府责任思路。就城镇职工基本养老保险基金缺口而言：首先是个人账户空账问题和视同缴费年限应缴费问题。这作为改革过程中转制成本的一部分，当然需要政府承担责任。其次是覆盖率低和统筹层次低问题。除企业不愿参保而养老保险费征缴不力外，农民工参保积极性不高也多与养老保险未能全国统筹和转移接续不畅等制度缺陷相关。故提高养老保险覆盖率和实现全国统筹，也同样有待于积极进行推进统筹进程的制度建设和行政支持，此则更是政府的责任。
就正在建立和推行中的城乡居民基本养老保险制度而言，基金缺口问题虽然在低水平待遇的现阶段（7）还未显露，但在可持续意义上值得未雨绸缪。考虑到我国工业化、城镇化加速且与市场化经济体制改革重叠的背景，为确保城乡居民基本养老保险制度可持续，更应当重视政府责任以及社会保障法的建设思路，这是因为：
其一，始于计划经济且市场化改革中仍在延续的国民经济和社会发展对“三农”问题的巨大欠账，要求政府基于偿还历史欠账的责任而对新型农村社会养老保险不仅应当承担制度启动成本，还应当承担制度可持续成本。在新型农村社会养老保险制度启动之前的多年发展中，由于“城乡二元制”等种种历史原因和制度现实，我国始终优先重点推进城市、城镇职工的社会保障建设，最终形成了农村社会保障落后的困难处境并由此引发了一定的社会问题，以至于国家无论是从社会现实还是社会公平、共同富裕等理想出发，都必须尽快提高农村的社会保障水平。多年以来国家政策造成的差距显然是十分巨大的，农民必然无法完全承担新的制度建设成本，因此其注定要由国家来弥补，这既是现实需要，也是责任使然。其二，城镇居民基本养老保险基金可能遇到的最大缺口问题，在于来自农民市民化的城镇新居民。这实际是“三农”问题的延续，政府对这种城镇新居民的基本养老保险负有特别的责任。这不仅是因为政府在土地“农转非”中赚取了数以万亿计的土地差价（8），而且是因为城镇新居民的基本养老保险属于“土地保障”换取社会保障的首要内容。（9）正因为如此，将现行立法和政策所确立的政府责任（10）具体落实，对预防城乡居民基本养老保险基金缺口问题至为关键。
注释：
（1）《国务院关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的意见》（国发〔2014〕8号）指出：“按照党的十八大精神和十八届三中全会关于整合城乡居民基本养老保险制度的要求，依据《中华人民共和国社会保险法》有关规定，在总结新型农村社会养老保险和城镇居民社会养老保险试点经验的基础上，国务院决定，将新农保和城居保两项制度合并实施，在全国范围内建立统一的城乡居民基本养老保险制度。”
（2）截至2015年年底，31个省份和新疆生产建设兵团已建立省级统筹机制，但只有少数省份实现了真正意义的养老金省级统收统支，大多数省份实际还停留在建立省级、地市级调剂金阶段，个别省份连省级调剂金也未建立，仍然停留在市、县级分散统筹阶段。参见郭秀云、王世玮：《基础养老金全国统筹：阻碍因素与政策思路》，《上海劳动保障信息》2017年第7期。
（3）见《社会保险法》第5条、第65条、第71条。
（4）依《社会保险法》第30条第2款规定，医疗费用 依法应当由第三人负担，第三人不支付或者无法确定第三人的，由基本医疗保险基金先行支付，然后向第三人追偿。依《社会保险法》第41条、第42条规定，职工所在用人单位未依法缴纳工伤保险费，发生工伤事故而用人单位不支付工伤保险待遇的；由于第三人的原因造成工伤而第三人不支付工伤医疗费用或者无法确定第三人的，由工伤保险基金先行支付，然后向用人单位或第三人追偿。
（5）2015年城镇职工基本养老保险基金总收入29341亿元，比上年增长15.9%，其中征缴收入23016亿元，比上年增长12.6%。各级财政补贴基本养老保险基金4716亿元。全年基金总支出25813亿元，比上年增长18.7%。年末城镇职工基本养老保险基金累计结存35345亿元。参见《2015年社保统计公报发布 养老保险累计结存39937亿元》，http：//news.xinhuanet.com/finance/2016-05/31/c_129030754.htm，2017年7月29日访问。
（6）国家统计局《2014年农民工监测调查报告》显示，雇主或工作单位为外出农民工缴纳养老社会保险的比例只有16.4%。参见《统计局发布2014年全国农民工监测调查报告》，http：//www.gov.cn/xinwen/2015-04/29/content_2854930.htm，2017年7月29日访问。
（7）有学者通过调查问卷发现，老年居民领取的养老保险待遇标准，39.4%是55元/月，37.9%是60元/月，22.7%是60元/月之上，最高的600元/月，平均值为67元/月；领取养老保险待遇的老年居民中，认为远远不能满足其基本生活需要的占34%，认为稍微不能满足的占32.5%，认为基本能满足的占20.1%，认为完全满足其基本生活需要的只有0.5%，表示对其生活影响不大的占13.3%。参见薛惠元：《农户视角下的新农保政策效果及其影响因素分析——基于湖北省605份问卷的调查分析》，《保险研究》2012年第6期。
（8）吴敬琏2013年3月在中国发展高层论坛上说，过去几十年来，在以赚取土地差价推动的旧型城镇化中，一些部门获取的土地价差保守估计在30万亿元左右。《吴敬琏：造城运动攫取土地差价达30万亿》，http：//politics.people.com.cn/n/2013/0323/c70731-20892102.html，2017年8月10日访问。 （9）2017年浦东新区第21、23、24、26、28、29、31、32、33、37号征地补偿方案公示情况显示，政府共征收土地401858.1平方米，补偿费用共计46751415.49元，平均每平方米116.3元左右；而根据2017年1-6月份该局发布的土地出让信息，该区共出让土地355918.9平方米，成交价共236421万元，平均每平方米6642.6元左右。数据来源：上海市规划与国土资源局网站土地管理公告，http：//www.shgtj.gov.cn/tdgl/，2017年7月7日访问。
（10）《国务院关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的意见》（国发〔2014〕8号）规定，政府对符合领取城乡居民养老保险待遇条件的参保人全额支付基础养老金，其中，中央财政对中西部地区按中央确定的基础养老金标准给予全额补助，对东部地区给予50%的补助；地方人民政府应当对参保人缴费给予补贴，并为重度残疾人等缴费困难群体代缴部分或全部最低标准的养老保险费。
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[9]杨燕绥，等.老龄化背景下养老保险费率平衡机制研究[J].国家行政学院学报，2015，（3）.
（责任编辑 吴 楠）
摘要：我国全面深化改革时期的社会保险制度改革，应当以《社会保险法》为基础，由劳动法思路为主转向社会保障法思路为主，由保险当事人责任思路为主转向政府责任思路为主。城镇职工基本养老保险基金缺口问题的解决，应当以政府的社会保障责任为主；城乡居民基本养老保险基金缺口问题的预防，更应当重视政府的社会保障责任。
关键词：改革；社会保险法；社会保险制度；基本养老保险基金
中图分类号：D922.55 文献标志码：A 文章编号：1001-862X（2018）03-0115-007
社会保险制度改革，一直是我国经济、社会体制改革进程中的关键性组成部分，2010年10月作为我国法律体系中支架性法律的《社会保险法》，就是对其改革成果和改革方向的高度概括和立法总结。当步入全面深化改革时期，按照“紧紧围绕使市场在资源配置中起决定性作用深化经济体制改革”，“紧紧围绕更好保障和改善民生、促进社会公平正义深化社会体制改革”，“建立更加公平可持续的社会保障制度”的要求，社会保险制度改革的深化，需要以《社会保险法》为基础，作出进一步的顶层设计。其中，尤其需要明确下述两种维度的基本思路选择，即劳动法思路与社会保障法思路之间的选择，以及保险当事人思路与政府责任思路之间的选择。
一、劳动法思路与社会保障法思路的选择
在我国法律体系中，社会保险制度处于劳动法与社会保障法的交叉领域。作为劳动法体系组成部分和作为社会保障法体系组成部分，分别是社会保险制度改革的两种方向或思路。作为劳动法体系组成部分的社会保险制度，其覆盖范围以劳动关系（即受雇劳动者）为界限，社会保险基金统筹机制中突出用人单位的地位和义务；作为社会保障法体系组成部分的社会保险制度，其覆盖范围不以劳动关系为界限，受雇劳动者和自营劳动者，甚至全体居民，都是社会保险的被保险人和受益人，社会保险基金统筹机制中未必都以用人单位缴费为主。
我国社会保险制度来自始于新中国成立初期的劳动保险和计划经济时期的国有企业劳动保险，这种路径依赖决定了劳动法思路一直是社会保险制度改革的主要思路。在市场化经济体制改革进程中，启动于1986年、全面展开于1992年的劳动保险社会化改革，就是劳动法体系内的社会保险制度改革。1994年出台的《劳动法》规定，“国家发展社会保险事业，建立社会保险制度，设立社会保险基金，使劳动者在年老、患病、工伤、失业、生育等情况下获得帮助和补偿”，“社会保险基金按照保险类型确定资金来源，逐步实行社会统筹”，“用人单位和劳动者必须依法参加社会保险，缴纳社会保险费”。在劳动法思路的社会保险制度改革中，尽管实现了劳动保险转向社会保险的大跨越，但仍然是劳动法体系内的社会保险。正由于现行劳动立法的局限，例如，公务员人事关系完全未纳入、事业单位人事关系未完全纳入劳动法的调整范围，劳动法重在规范典型劳动关系而对非典型劳动关系规范不够，民事雇佣关系被置于劳动法调整范围之外，现行社会保险制度不仅未能实现对受雇劳动者的全覆盖，而且企业职工社会保险、事业单位职工社会保险、公务员社会保险三轨并存。传统的“劳动法理论”要突破，应顺应社会的发展，以“社会保障理论”来阐述社會保险制度。[1]
《社会保险法》是我国第一部明确规定社会保险制度突破劳动关系界限而扩及全体居民的法律。这标志着继劳动保险社会化之后，社会保险制度又一次转型的启动，即由劳动法体系中的社会保险转向社会保障法体系中的社会保险。其中规定：职工基本养老保险和职工基本医疗保险不仅覆盖职工，而且覆盖无雇工的个体工商户和非全日制从业人员等灵活就业人员；除职工社会保险外，还实行以城镇未就业居民为保险对象的城镇居民社会养老保险和城镇居民基本医疗保险，实行以农村居民为保险对象的新型农村社会养老保险和新型农村合作医疗。但是，在《社会保险法》中，这种转型还不到位。一是全覆盖的不到位。社会保险制度覆盖职工与覆盖其他保险对象的约束力度仍有差别。例如，职工基本养老保险、职工基本医疗保险、工伤保险、失业保险和生育保险仅对职工的覆盖属于刚性覆盖，即规定“职工应当参加”；城镇居民社会养老保险和城镇居民基本医疗保险对城镇未就业居民的覆盖，新型农村社会养老保险和新型农村合作医疗对农村居民的覆盖，属于弹性覆盖，既没有规定“应当”参加，也没有规定“可以”参加，有无约束力并不明确。于是，社会保险制度对个体工商户（无雇工）、灵活就业者、城镇未就业居民和农村居民实际覆盖与否，取决于这些人群的缴费能力和参保意愿。不仅如此，对有雇工的个体工商户、小微企业业主还未规定在覆盖范围内。二是制度设计的不到位。《社会保险法》仅着重于宏观层次的框架设计，缺乏制度要素及其相互关系的设计，尤其是授权条款较多，而具体的关于各种缴费、给付的数量基准、负担比例、归责依据、承担责任的方式等等最基本的操作规则却几乎没有涉及；即使制度框架设计，重点仍然放在城镇职工社会保险，而对城镇居民社会保险和农村社会保险几乎未提供制度框架设计，比如养老保险中农村养老保险仅规定了资费负担的主体和保险待遇的构成，城镇居民养老保险则仅仅是提出了建设该制度的要求；在城镇职工社会保险中，公务员社会保险、事业单位职工社会保险与企业职工社会保险的关系，是今后社会保险体系构建中特别重要的问题，立法中竟然缺漏。由此可见，当前《社会保险法》中依然保存有大量劳动法体系下的制度构造和思维方式，存在着以不同类型的劳动关系或社会群体为界限进行多元化、差异化的制度区分。
较之劳动法体系中的社会保险，社会保障法体系中的社会保险应当追求普惠度更广、公平度更高、可持续性更强的政策目标，这不仅要求完善社会保险制度，而且要求社会保险与其他社会保障形式（如社会救助）优化组合，以实现其社会保障功能的最大化。因此，社会保险制度改革由劳动法思路转向社会保障法思路，仍然是今后努力的方向。其重点在于：1.社会保险与劳动关系脱钩。在当前劳动力市场灵活化、灵活就业/用工形式多样化的趋势下，尤其是在“互联网+”和“大众创业、万众创新”加剧劳动/用工“去劳动关系化”的背景下，我国当前劳动法治环境下传统意义的劳动关系必将难以容纳种类纷杂、表现形式变化强烈的劳动方式，以此为标准来划定社会保险的覆盖范围必定使大量劳动者被排斥在社会保险的保障之外，既不利于扩大统筹范围、增加社会保险基金的体量，又不利于更好地发挥社会保险的保障作用，达到促进社会安全之目的。因此，割断社会保险与劳动关系捆绑的现实必要性更为紧迫。由此所追求的社会保险制度改革目标应当是：社会保险与劳动关系脱钩，“职工社会保险”扩展为“劳动者社会保险”，即劳动者无论有无劳动关系，亦即无论是正规就业者还是灵活就业者，无论是劳动就业者还是创业就业者，都为社会保险的各个险种所覆盖，扩大刚性参保要求的适用对象。2.社会保险制度“多轨”统合。在社会保险制度“多轨”并存的现阶段，城乡居民基本养老保险制度由于都处在试点阶段，保险待遇水平低且比较接近，其并轨改革启动后（1），阻力相对较小；而职工基本社会保险制度的“三轨”（公务员、事业单位职工、企业职工）各有既定机制且保险待遇水平差别较大，主要体现于资金来源、待遇标准、管理主体等方面，公务员、事业单位职工的保险相较于企业职工来说发放更稳定、资金更充足、待遇水平明显偏高，因此相关制度统一阻力重重。此外，事业单位既与国家机关同属于公共部门，又因职能分类改革而分别趋近于国家机关或企业，加之劳动关系与人事关系的异同并存。在“多轨”并行、待遇差别明显的情况下，我国的社会保险制度的公平性问题严重，也给国家财政资金增加了负担，还不利于劳动力资源的优化配置。故职工基本社会保险制度“三轨”统一的改革，应当按照公共部门与非公共部门社会保险规则趋同、水平趋近的方向逐步推进。3.提高社会保险统筹层次。我国作为区域发展严重不平衡的发展中大国，提高社会保险统筹层次，必然是一直追求但难以速成的政策目标。理论上看，社会保险的统筹问题涉及民生、财政、统计、宏观经济运行，以及各级各地政府机关的横向纵向协作等重大而复杂的因素，加之其制度自身就有很强的制度惯性和依赖性，因此对其改革本身就存在很大难度。在现实制度建设中，《社会保险法》第64条第3款规定，“基本养老保险基金逐步实行全国统筹，其他社会保险基金逐步实行省级统筹，具体时间、步骤由国务院规定。”这尽管显得保守，但仅“实现职工基础养老金全国统筹”先后被列入“十二五”规划、2012年党的十八大报告和“十三五”规划，而目前职工基础养老金统筹层次仍然偏低。（2）可见，社会保险统筹层次的提高，尤其实现各种社会保险基金的全国统筹，还任重道远。4.协调社会保险与社会救助的关系。在我国现行社会保障体系中，社会保险与社会救助因各自制度缺陷而功能脱节，一方面因社会保险的功能发挥不够而加重了社会救助的负担，另一方面因社会救助的发育滞后而留下诸多社会保障空白。[2]鉴于社会保险因有对应缴费机制且保障水平高于社会救助，而社会救助因不必对应缴费且保障水平低于社会保险，故应当将社会保险制度改革置于社会保险与社会救助功能替代与互补的关系中统筹安排，尽量全面覆盖对象和事项，避免出现制度缺漏，科学解决二者的协作与分离，注意各自待遇标准等问题的确定。另外，不仅注重社会保险与社会救助的功能衔接，还应基于我国社会救助发育滞后的现实和兜底地位的局限，优先考虑尽可能发挥社会保险的优势。
二、保险当事人责任思路与政府责任思路的选择
社会保险在一定意义上是社会安全目标与商业保险机制的融合，即利用商业保险机制实现社会安全目标，或者说按照社会安全目标改造商业保险机制。正因为如此，社会保险因利用商业保险机制而不同于计划经济时期的国家劳动保险，也因追求社会安全目标而不同于市场经济中的商业保险。故社会保险制度中呈現多维度的双重存在状态。从制度属性看，基于社会安全目标而具有社会公共性，基于商业保险机制而具有商业性；从目标追求看，基于社会安全目标而着重于物质帮助效果，基于商业保险机制而着重于财务收支平衡或结余；从主体定位看，社会保险费征收机构和社会保险经办机构，基于社会安全目标是对公民承担社会保障义务的政府主体，基于商业保险机制则是相对于投保人、保险人和受益人的保险人；从义务主体结构看，基于社会安全目标而应当以政府为主，基于商业保险机制而应当以保险当事人为主。由此引申出社会保险制度改革的两条思路：基于社会安全目标的政府责任思路，强调的是以加重政府在社会保险中的责任为主；基于商业保险机制的保险当事人责任思路，强调的是以加重保险当事人在社会保险中的责任为主。
在国家劳动保险转向劳动保险社会化的改革中，为适应深化市场经济选择改革的形势，扩大社会保险的保障对象，真正实现公民生活风险的社会化分担，建立现代化的、可持续发展的社会保险制度，选择的是保险当事人责任思路，即劳动保险由政府包揽和兜底转向社会统筹且企业、职工和政府合理分担，确立参保人保险权利与义务相对应的关系。而在劳动保险社会化改革的后期，要求扩大覆盖范围和提高统筹层次，突出和强化社会保险制度在宏观经济运行和国民收入分配中的调节、平衡之作用，加之历史欠账问题的凸显和转制成本的增加等问题，显然这些复杂、重大的制度性困境仅依靠加强保险当事人自身责任无法及时、高效、妥善地解决，而是需要一方面通过科学、合理的顶层设计，宏观上对整个制度进行一系列深入调整，另一方面需要各级各部门行政机关对相关工作进行大力支持，从资金、管理、监督等方面对社会保险事业的进行和改革作出有力保障。因此，政府责任思路越来越受到重视，这在当前《社会保险法》中已有体现。例如，其中不仅规定，县级以上人民政府将社会保险事业纳入国民经济和社会发展规划，对社会保险事业给予必要的经费支持，在社会保险基金出现支付不足时给予补贴；而且规定国家设立全国社会保障基金，由中央财政预算拨款以及国务院批准的其他方式筹集的资金构成，用于社会保障支出的补充、调剂。（3）又如，在职工基本医疗保险制度和工伤保险制度中分别设立基金先行支付制度（4），这意味着基金在保险当事人责任不能履行或履行受阻时先行保障被保险人利益，亦即为保障社会安全，政府责任先于保险人责任，物质帮助效果先于财务收支平衡。再如，将社会保险费征收机构和社会保险经办机构与用人单位或者个人之间的争议规定为行政争议，而不作为保险人与投保人、被保险人和受益人的争议，意味着强调社会保险费征收机构和社会保险经办机构不作为保险人而作为政府主体的定位。
然而在改革实践中，《社会保险法》所体现的政府责任思路效果并不理想，而保险当事人责任思路仍然受到重视。例如，基本养老保险基金全国统筹、其他社会保险基金省级统筹虽然被作为法定目标，但其实现进程仍然缓慢；基本医疗保险制度和工伤保险制度中的基金先行支付制度，由于制度设计中各方主体的权责划分不清、程序操作性差、制度刚性不足等原因，不仅未能有效落实，而且推进其实施的动力不足；工伤保险制度实施中，一方面工伤保险基金有数以百亿计的结余[3]，而另一方面工伤认定难和获赔难的问题一直突出，尤其是复杂的认定程序给劳动者及时、可靠地获得保险待遇造成了很大障碍，相关行政机关在维护劳动者权利上的作用也十分有限；失业保险制度实施中，也一方面基金巨额结余[4]，而另一方面其基本功能，尤其是促进再就业和稳定就业的功能发挥不够。其原因固然是多方面的，其中国家相关立法层面存在严重缺漏（《社会保险法》中甚至没有直接涉及促进再就业和稳定就业内容，只是主要规定了有关失业保险金待遇的规定），使其功能发挥缺乏科学、有效的制度支撑是重要因素；另外，社会安全意识和政府责任意识不强，而地方政府看重社会保险基金收支平衡，也是其中不可忽视的原因。又如，社会保险覆盖率不高，社会保险费欠缴少缴现象多见，本是社会保险费征缴不力所致，而由此形成的行政复议和行政诉讼案件却不多，维权机会却被挤入劳动者与用人单位之间劳动争议处理渠道，甚至被逼进群体劳动争议的“死胡同”。这既是因为《劳动争议调解仲裁法》对劳动者与用人单位之间因保险费缴纳或保险待遇给付发生争议是否适用劳动争议处理程序没有明确规定所致，更是因为社会保险费征缴机构失职且监督缺位，并对以往劳动保险制度的路径依赖。
因此，加重和落实政府责任是今后社会保险制度改革应当坚持的方向。鉴于政府责任未到位的现实阻碍因素，一方面，应当进一步深化构建《社会保险法》中确立的财政补贴机制，调整和明确中央政府与地方政府对社会保险的财政责任划分，健全国有资产补充社会保险基金的常规机制，以增强履行政府责任的动力和财力；另一方面，应当加强社会保险费征收机构和社会保险经办机构的能力建设，赋予其作为政府主体所必要的职责和手段，如稽核企业相关账目、查证个人档案等，增强其实现经办、监督、核查等职能的效率，并为其配套相关部门如财政部门、人事部门、税务部门、公安和司法机关等的协同措施，加大对社会保险征收、经办机构的资金支持和人员配备支持，提高其工作能力，并由各部门联合对实现其工作目标提供保障，以提高其履行政府责任的效率。
三、以养老保险基金缺口问题为例的思考
当前引起广泛关注的养老保险基金缺口问题，该如何判断和如何解决，是上述两种维度基本思路选择的聚焦点之一。
关于对养老保险基金缺口问题的判断，一直有真问题与伪问题之争。一般而论，在养老保险基金收支之间有无缺口问题，取决于两种不同的理解：一是在“缴费+基金运营收益”与“养老保险待遇给付”之间，可能出现缺口问题；二是在“缴费+基金运营收益+财政补贴”与“养老保险待遇给付”之间，由于有财政补贴弥补养老保险基金支付不足，就不存在所谓缺口问题。尽管如此，现实中财政补贴面临的压力越来越大。有人预测，2010到2050年所需要的政府对养老保险财政补贴折现到2010年总额将达57.5万亿元，相当于2010年GDP的143%。[5]
我国关于养老保险基金缺口问题的讨论主要集中于所谓养老金个人账户空账问题。即在自1997年以来实行的社会统筹和个人账户相结合的基本养老保险制度中，名义上是部分现收现付制（社会统筹）和部分个人积累制（个人账户）的结合，但由于实际执行中个人账户的缴存额也被用于社会统筹而成为完全的现收现付制，其中本应属于个人积累制（实账）的個人账户却成为空账。这种空账已由1997年的140多亿元上升到2015年末47144亿元”。[6]然而，个人账户空账未必就是养老保险基金缺口，即是说，个人账户空账若能被养老保险基金结余补足就不是基金缺口。针对2015年末的47144亿元个人账户空账，有人认为，2015年末基本养老保险基金累计结余为39937亿元，接近4万亿，空账与结余的差额并不大，更何况个人账户缴存额转为现收现付制，可避免保值难问题，故对于中国养老保险体系而言，个人账户空账问题是一个伪问题。[7]而另有观点认为，就城镇职工养老保险基金而言，累计结余额只有35345亿元（5），相对于空账总额缺口达11799亿元，若各级财政补贴4716亿元不计入基金收入，缺口还更大。并且，由于基金支出增长率高于基金征缴增长率，缺口还会继续扩大，尤其在老龄化的背景下更会如此。
除个人账户空账外，在社会统筹账户中还有视同缴费年限的应缴费而未缴费的问题，对此若财政不能随着视同缴费年限职工达到退休年龄而及时补足，必然加剧基金缺口问题。不仅如此，基金有无缺口问题，还取决于一定时期的养老保险待遇水平，即低水平、中水平或高水平。若按低水平目标给付养老保险待遇（如现阶段企业职工和城乡居民的养老保险待遇），不一定有缺口或者缺口问题不突出；若按中水平或高水平目标给付养老保险待遇，则难免有缺口。随着养老保险待遇水平的提高，基金缺口问题必将凸显。因为政府持续承担低水平养老保险责任，不但不具有正当性，与我国全面建设小康社会、实现社会主义共同富裕的宏伟目标相违背，而且低水平的养老保险待遇注定无法满足一些具有特殊困难的、有更多资金需求的参保人的生活需要，因此还会加重其他社会保障形式（如社会救助）的负担。
对于上述所理解的养老保险基金缺口问题，无论是真问题或伪问题、近期问题或远期问题，都是应当正视和选择正确思路予以解决的问题。
当前有两种引人普遍关注的措施值得思考：一是提高养老保险费率，二是延迟退休年龄。从改革责任的负担来看，前一种措施需要保险当事人付出更多费用，后一种措施则是要求劳动者延长缴费年限，缩短其获得养老保险待遇的时间，从而增加养老保险基金的总量。显而易见，这两种措施体现的是劳动法思路和保险当事人责任思路。
提高养老保险费率固然是填补养老基金缺口的最直接措施，但由于费率高与覆盖率低（6）并存，其空间相当有限。在对173个国家社会保险费率统计中，目前我国单位和个人缴纳五项社会保险费率之和为40%左右，居第13位。其中，主要是养老保险费率偏高，单位一般为20%左右，职工个人为8%，城镇个体工商户和灵活就业人员为20%。[8]OECD 经合组织统计数据显示，34个成员国的养老金平均税费率约20%，只有意大利（33%，2012年）和西班牙（28.3%，2012年）超过我国现行养老保险费率水平。2012年，德国进入超级老龄社会，养老保险费率为企业工资总额的19.6%。目前，澳大利亚接近超级老龄社会，雇主养老金费率为个人工资的9%。2015年美国刚刚进入深度老龄社会，老遗残持续收入保障金计划的税率为12.4%。在主要发展中国家中，除巴西养老金税费率为31%，其余国家至少比中国低4%。[9]我国目前的养老保险费率已经超过了大部分深度和超级老龄社会国家，故继续提高的难度很大。即使继续逐渐提高费率，但若无法显著提高覆盖率，以目前参保人数来看，对填补基金缺口也无济于事。
延迟退休年龄，既可以增加养老基金的收入，又可以减少养老基金的支出，当然有益于填补基金缺口。但若强制延迟退休年龄，不仅法理依据不足，而且现实障碍重重。在法理上，退岗休息并获得生活保障都是达到退休年龄劳动者的权利，应当尊重劳动者在行使自身权利上的自由，允许其在达到退休年龄时选择是退岗休息还是继续劳动。故我国关于退休年龄的强制性规定，使退岗休息成为劳动者义务，悖于法理。然而，强制延迟退休年龄，只是刚性退休年龄的延迟，机制上仍然是强制退休，故难以说是改革。不仅如此，强制延迟退休年龄在现实中有诸多难题。例如，首当其冲的问题就是退休对个人而言涉及比较重大的经济利益、生活状态，影响其自身乃至周边多个家庭成员的生活安排和经济考虑，尤其是已有的退休制度在我国已经延续多年，强制改变必然会引起一定的社会矛盾和意见，具有社会安全方面的风险；另外，就高龄劳动者而言，由于生理年龄的增长对人的体力劳动影响较为显著，而对人脑力劳动影响相对较小，因此延迟退休利于高端劳动者而不利于普通劳动者，利于白领劳动者而不利于蓝领劳动者，这显然会造成严重的社会公平问题；又如，延迟退休不仅会引发中青年劳动者对挤占其就业机会的恐惧，而且对高龄劳动者会因缺乏就业保障而带来就业难和就业歧视的遭遇。所以，即使从解决养老基金缺口问题考虑，也不应直接强制所有到达退休年龄的劳动者直接继续延长一定劳动年限，而是应当将刚性退休年龄改为弹性退休年龄，即在规定年龄段内由劳动者选择适合自己的退休年龄，自主决定具体的退休时间。这不仅可以使退休制度在理论上回归退岗休息是退休劳动者权利的法理，而且这才是真正意义的改革。
可见，为解决养老基金缺口问题，还需要重视社会保障法思路和政府责任思路。就城镇职工基本养老保险基金缺口而言：首先是个人账户空账问题和视同缴费年限应缴费问题。这作为改革过程中转制成本的一部分，当然需要政府承担责任。其次是覆盖率低和统筹层次低问题。除企业不愿参保而养老保险费征缴不力外，农民工参保积极性不高也多与养老保险未能全国统筹和转移接续不畅等制度缺陷相关。故提高养老保险覆盖率和实现全国统筹，也同样有待于积极进行推进统筹进程的制度建设和行政支持，此则更是政府的责任。
就正在建立和推行中的城乡居民基本养老保险制度而言，基金缺口问题虽然在低水平待遇的现阶段（7）还未显露，但在可持续意义上值得未雨绸缪。考虑到我国工业化、城镇化加速且与市场化经济体制改革重叠的背景，为确保城乡居民基本养老保险制度可持续，更应当重视政府责任以及社会保障法的建设思路，这是因为：
其一，始于计划经济且市场化改革中仍在延续的国民经济和社会发展对“三农”问题的巨大欠账，要求政府基于偿还历史欠账的责任而对新型农村社会养老保险不仅应当承担制度启动成本，还应当承担制度可持续成本。在新型农村社会养老保险制度启动之前的多年发展中，由于“城乡二元制”等种种历史原因和制度现实，我国始终优先重点推进城市、城镇职工的社会保障建设，最终形成了农村社会保障落后的困难处境并由此引发了一定的社会问题，以至于国家无论是从社会现实还是社会公平、共同富裕等理想出发，都必须尽快提高农村的社会保障水平。多年以来国家政策造成的差距显然是十分巨大的，农民必然无法完全承担新的制度建设成本，因此其注定要由国家来弥补，这既是现实需要，也是责任使然。其二，城镇居民基本养老保险基金可能遇到的最大缺口问题，在于来自农民市民化的城镇新居民。这实际是“三农”问题的延续，政府对这种城镇新居民的基本养老保险负有特别的责任。这不仅是因为政府在土地“农转非”中赚取了数以万亿计的土地差价（8），而且是因为城镇新居民的基本养老保险属于“土地保障”换取社会保障的首要内容。（9）正因为如此，将现行立法和政策所确立的政府责任（10）具体落实，对预防城乡居民基本养老保险基金缺口问题至为关键。
注释：
（1）《国务院关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的意见》（国发〔2014〕8号）指出：“按照党的十八大精神和十八届三中全会关于整合城乡居民基本养老保险制度的要求，依据《中华人民共和国社会保险法》有关规定，在总结新型农村社会养老保险和城镇居民社会养老保险试点经验的基础上，国务院决定，将新农保和城居保两项制度合并实施，在全国范围内建立统一的城乡居民基本养老保险制度。”
（2）截至2015年年底，31个省份和新疆生产建设兵团已建立省级统筹机制，但只有少数省份实现了真正意义的养老金省级统收统支，大多数省份实际还停留在建立省级、地市级调剂金阶段，个别省份连省级调剂金也未建立，仍然停留在市、县级分散统筹阶段。参见郭秀云、王世玮：《基础养老金全国统筹：阻碍因素与政策思路》，《上海劳动保障信息》2017年第7期。
（3）见《社会保险法》第5条、第65条、第71条。
（4）依《社会保险法》第30条第2款规定，医疗费用 依法应当由第三人负担，第三人不支付或者无法确定第三人的，由基本医疗保险基金先行支付，然后向第三人追偿。依《社会保险法》第41条、第42条规定，职工所在用人单位未依法缴纳工伤保险费，发生工伤事故而用人单位不支付工伤保险待遇的；由于第三人的原因造成工伤而第三人不支付工伤医疗费用或者无法确定第三人的，由工伤保险基金先行支付，然后向用人单位或第三人追偿。
（5）2015年城镇职工基本养老保险基金总收入29341亿元，比上年增长15.9%，其中征缴收入23016亿元，比上年增长12.6%。各级财政补贴基本养老保险基金4716亿元。全年基金总支出25813亿元，比上年增长18.7%。年末城镇职工基本养老保险基金累计结存35345亿元。参见《2015年社保统计公报发布 养老保险累计结存39937亿元》，http：//news.xinhuanet.com/finance/2016-05/31/c_129030754.htm，2017年7月29日访问。
（6）国家统计局《2014年农民工监测调查报告》显示，雇主或工作单位为外出农民工缴纳养老社会保险的比例只有16.4%。参见《统计局发布2014年全国农民工监测调查报告》，http：//www.gov.cn/xinwen/2015-04/29/content_2854930.htm，2017年7月29日访问。
（7）有学者通过调查问卷发现，老年居民领取的养老保险待遇标准，39.4%是55元/月，37.9%是60元/月，22.7%是60元/月之上，最高的600元/月，平均值为67元/月；领取养老保险待遇的老年居民中，认为远远不能满足其基本生活需要的占34%，认为稍微不能满足的占32.5%，认为基本能满足的占20.1%，认为完全满足其基本生活需要的只有0.5%，表示对其生活影响不大的占13.3%。参见薛惠元：《农户视角下的新农保政策效果及其影响因素分析——基于湖北省605份问卷的调查分析》，《保险研究》2012年第6期。
（8）吴敬琏2013年3月在中国发展高层论坛上说，过去几十年来，在以赚取土地差价推动的旧型城镇化中，一些部门获取的土地价差保守估计在30万亿元左右。《吴敬琏：造城运动攫取土地差价达30万亿》，http：//politics.people.com.cn/n/2013/0323/c70731-20892102.html，2017年8月10日访问。 （9）2017年浦东新区第21、23、24、26、28、29、31、32、33、37号征地补偿方案公示情况显示，政府共征收土地401858.1平方米，补偿费用共计46751415.49元，平均每平方米116.3元左右；而根据2017年1-6月份该局发布的土地出让信息，该区共出让土地355918.9平方米，成交价共236421万元，平均每平方米6642.6元左右。数据来源：上海市规划与国土资源局网站土地管理公告，http：//www.shgtj.gov.cn/tdgl/，2017年7月7日访问。
（10）《国务院关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的意见》（国发〔2014〕8号）规定，政府对符合领取城乡居民养老保险待遇条件的参保人全额支付基础养老金，其中，中央财政对中西部地区按中央确定的基础养老金标准给予全额补助，对东部地区给予50%的补助；地方人民政府应当对参保人缴费给予补贴，并为重度残疾人等缴费困难群体代缴部分或全部最低标准的养老保险费。
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（责任编辑 吴 楠）
