试论档案行政法学研究的重新定位及发展
赵海军
摘 要：为了适应新时代档案事业发展的要求，应当加快发展档案行政法学，并提出发展该学科的宏观设想和具体举措。
关键词：新时代；档案；行政法学；构思；具体举措
Abstract： In order to meet the requirement of development of Archives works in new times， I advise to develop archives administrative law science—an interdisciplinary of archives and administrative law. Moreover， I think requirements for development have been satisfied. I also draft blueprint and propose measures for development of this science.
Keywords： New Times，Archives， Administrative law， Blueprint，Measure
习近平总书记在十九大报告中指出：“经过长期努力，中国特色社会主义进入了新时代，这是我国发展新的历史方位”。中国档案学建设取得了令人瞩目的学术研究成就。早在1995年国际档案理事会执行秘书凯斯·凯姆蒂访问中国时，就曾说过：“中国就经济而言是发展中国家，但中国的档案工作却是发达国家水平。”[1]为了适应新时代档案事业发展的要求，应当以行政法学总论为指导，结合档案学自身特点，发展微观行政法学——档案行政法学。
1 正确的学科定位
1998年教育部颁布的《普通高等学校本科专业目录和专业介绍》将档案学专业划分到管理学一级学科下。许多档案学者使用档案法学（或称档案法规学）的概念，认为是法学的分支学科，而且是法学与档案学交融而形成的一门边缘学科[2]。目前，《中华人民共和国学科分类与代码国家标准》里没有列出“档案法学”或“档案法规学”，按照惯例，它一般归入“档案学及其他学科”部分。虽然尚未确立独立的学科地位，但档案法学的重要性却不容忽视。需要指出的是，笔者不赞同“档案法学”或“档案法规学”这一说法。档案法学并非是法学的分支学科，而只是行政法学的一个分支学科，更准确地说是属于部门行政法学，或者说是微观行政法学。
“法律部门”或称为“部门法”是指按照法律规范自身的不同性质、调整社会关系的不同领域和不同方法等所划分的同类法律规范的总和[3]。根据九届全国人大常委会的意见，我国现行法律体系可以划分为以下七个主要的法律部门：宪法、民法、行政法、经济法、社会法、刑法、诉讼和非诉讼程序法。而档案法学研究对象是档案法规，如《中华人民共和国档案法》《中华人民共和国档案法实施条例》等都属于行政法法律部门。行政法是调整行政关系，规范行政权的组织和活动的国内法律规范的总称[4]，是指“行政法是由不同法源中的行政法律规范构成一个法律规范系统的法”。或者说，行政法是有关调整行政法律关系一类法律规范的集合，而非一部法律。以行政法的规范对象范围为标准，行政法可分为一般行政法和特别行政法两类。特别行政法又称部门行政法，指规范各专门行政职能部门如治安、民政、国家安全、统计、邮政、海关、人事、军事、教育、科技、文化、卫生、体育等方面的管理活动的法律。《档案法》作为一部规范我国档案事业、档案工作及档案保管利用活动的专门法律，属于行政法中的部门行政法范畴。所以档案法学只是一门部门行政法学，应当将这一学科称为档案行政法学更为适当。
另外，有学者提出建立一个新的法律部门——信息法，并将档案法归入信息法学[5]。笔者并不赞同建立信息法这一法律部门。因为法的部门是以调整的社会关系及调整方法不同而划分的，而不是以调整对象不同划分的。
2 发展新时代档案行政法学的意义
2.1 发展档案行政法学是完善档案立法工作的需要。《中华人民共和国档案法》已经施行了32年。随着市场经济体制不断完善，公民对档案信息的利用需求日益增长，档案工作中出现了许多新情况、新問题，《档案法》已经不能满足当前国内外新形势的要求，迫切需要加以修订[6]。国家档案局自 2007 年启动《档案法》的第二次修订工作，经过三轮的座谈、研讨和征求意见，于2016年5月25日正式公布《档案法》修订草案（送审稿），并向社会公开征集意见。从公布的草案送审稿来看，虽然亮点很多，但是不足之处也不少。这些档案立法中的问题，都需要从理论高度予以指导。
2.2 发展档案行政法学是完善我国档案法规体系的需要。根据国家档案局2011年发布的《国家档案法规体系方案》，国家档案法规体系是以《中华人民共和国档案法》为核心，由符合《中华人民共和国立法法》规定的若干有关档案工作的法律、行政法规、地方性法规和规章所构成的相互联系、相互协调的统一体。分为4个层次：档案法律；档案行政法规、党内法规和军事法规；地方性档案法规；档案规章。档案法规是国家和档案行政管理机关对档案和档案工作进行调节的主要手段。如果没有档案行政法学的理论指导，档案法规体系不可能科学准确。因为档案法规原则上应该适应档案自身的规律，但由于立法者认识或利益等局限，档案法规不科学的现象是不可避免的，而档案行政法学从理论上去研究档案法规，可以弥补人们认识方面的缺陷，使档案法规趋于科学准确和系统完善。
2.3 发展档案行政法学是行政法学发展的需要。行政法学研究长期纠结于抽象与具体之间，而具体行政领域关注得越多，就越有利于行政法学研究的抽象化和精准化，进而避免研究者陷入“只见树木、不见森林”的境地[7]。就未来的微观部门行政法学研究而言，专业性较强的档案行政法亟待更多的学者投身其中。
2.4 发展档案行政法学是档案学发展的需要。我国档案学从20世纪50年代至今，经过近70年众多学者的努力，完成了从现代档案学向当代档案学的转变，进入了一个更高的发展阶段，研究视野更加广阔，研究内容更加多元，研究成果更加丰富，与时代发展和社会需求结合更加紧密，在基础理论、档案史学、应用理论、应用技术、交叉和边缘性研究方面取得了令世人瞩目的成就，标志着当代档案学已基本成熟[8]。
根据国家标准GBT13745-92《学科分类与代码》表，档案学下设：档案学史、档案管理学、档案保护技术学、档案编纂学、档案学其他学科。现在，很多高校档案专业都设有档案法规学或档案法学课程，这些课程起点普遍较低。原因一方面是在高校从事档案法规学教学工作的教师大多非法学专业出身，在承担档案法规学教学工作之前，从未接触过法学课程；另一方面，档案法规学这一课程在传统档案学学术框架内，基本没有什么学术积累[9]。档案学期刊篇均引文量低，从而使档案学期刊在核心期刊列表遴选中处于弱势，进而导致档案学人在博士生毕业、教师职称评选等问题上，面临因核心期刊减少而产生的生存危机[10]。由此引发档案学界对“档案学危机”话题的热议。而发展档案行政法学，可以成为档案学发展的动力。值得一提的是，笔者并不赞同蒋卫荣老师将档案法规学发展为信息法学的主张[11]，而是主张将其定位为档案行政法学更准确。原因本文第一节已论述，在此不再赘述。
上世纪80年代，来源原则与文件生命周期理论的并立成为现代档案学基本成熟的标志。90年代以后，电子文件的产生推动着档案学进入“后保管时代”。目前，在档案实践飞速发展的新形势下，各国档案学研究内容朝着全面化、细分化的方向发展，研究的借鉴与吸收特点和趋势更加明显，研究的合作与集体研究特点日益突出，研究的中心日益向专业研究机构和高等专业教育机构转移[12]。
2.5 发展档案行政法学是档案工作实践的需要。随着时代的发展，在档案开放、公布、利用工作中以及档案立法、执法、普法、行政审批工作，出现了许多理论和实践上的问题。解决这些问题，全面落实档案行政执法主体资格，完成档案工作行政权力清单的编制工作，需要档案行政法学的发展。
3 发展新时代档案行政法学的可能性分析
3.1 党和国家十分重视档案工作。习近平总书记2014年专门就利用历史档案反击日右翼言论做出重要批示；在2015年中央政治局第二十五次集体学习时多次提到档案，强调让历史说话、用史实发言。中央领导同志批示中，多次强调档案工作是维护党和国家历史真实面貌的重要事业，是党和国家各项建设事业必不可少的环节，具有鲜明的政治性、服务性、基础性[13]。2014年2月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于加强和改进新形势下档案工作的意见》，要求进一步完善档案工作体制机制，加大对档案工作的支持保障力度，推动档案事业科学发展。
3.2 研究材料十分丰富。档案法规体系已有1项档案法律、3项档案行政法规和22部国务院部门档案规章。与此同时，地方档案法规和地方政府档案规章的建设也取得了很大的成绩。全国31个省、自治区和直辖市均制定了本行政区域的地方性档案法规，19个省会市、国务院批准的较大的市和经济特区所在的市共制定了23项地方性档案法规，38个省、自治区、直辖市和较大的市共制定了70项地方政府档案规章。我国档案管理的各个主要环节均有法可依、有章可循，档案法规体系框架已基本建立，为档案事业的健康发展创造了良好的法制环境。档案法规体系日渐饱满、趋于完善、臻于成熟[14]。它们为研究我国档案立法法制实践活动提供了丰富的材料。
3.3 檔案法规汇编的发展。我国已出版了几十余种关于中外档案法规汇编。中国档案学会组织编撰的《中国大百科全书·档案学分册》成为档案学发展史上的重要里程碑。由国家档案局政策法规研究司编译的《境外国家和地区档案法律法规选编》，收录了世界各国和有代表性的地区、时间跨度主要侧重于1983-2014年颁布或修订的档案法律法规。这些成果为开展档案行政法学的理论研究提供了较为系统的材料。
3.4 档案学界关于档案法规的研究成果。近年来我国档案学者研究成果斐然，如李超等人的《档案法律知识读本》，国家档案局政策法规研究司编著的《<档案管理违法违纪行为处分规定>释义》，刘子芳的《档案行政执法手册》，陈忠海的《档案法立法研究》，王芹的《民国时期档案法规研究》。《档案学通讯》《档案学研究》等档案专业刊物上也发表了许多关于档案法规研究的文章。这些说明我国具有档案法学的研究力量，只要将其研究成果综合深化便能很快成为档案行政法学系统理论。
3.5 档案行政法学的发展取得了一定成效。档案法学作为档案学的一个分支科目，教育部档案学教学指导目录中已列入档案法学这一科目。全国各高校档案学专业根据实际，程度不同地开设了档案法学课程。如中国人民大学信息资源管理学院、武汉大学信息管理学院、解放军南京政治学院上海分院、安徽大学管理学院、苏州大学社会学院、湘潭大学公共管理学院等。档案法学基本理论体系的研究也取得了一定成效。目前出版了一些档案法学著作和教材，如上海市档案局编写的《档案法制与标准》、刘迎红的《档案法规基础教程》、蒋卫荣的《档案法的理论与实践》、朱玉媛的《档案法规学新论》。而且，很多学者在核心期刊上也发表了一些质量不错的研究论文。但是，原为档案管理专业所设的专业课之一档案法规学（档案法学），由于最初定位就不太准确，已经不适合新时代发展要求。因此，应当在档案法学发展的基础上，发展成为档案行政法学。
4 发展新时代档案行政法学的总体设想
4.1 以行政法学总论为指导。将档案行政法学分为档案行政主体、档案行政相对人、档案行政法律关系、档案具体行政行为、档案行政程序、档案行政监督检查、档案行政处罚、档案行政许可、档案行政强制、档案行政复议、档案行政诉讼等。但是这种方法只是对档案领域行政法予以概括性论述，实践中应当结合相应的问题意识，增加对具体档案工作的指导意义，使人从中获得对档案领域的整体认知。
4.2 建立完备的档案行政法学体系。应当将全部档案法规予以体系化，以清晰的线索，梳理档案规范和相关制度。档案行政法学内容可包括：档案行政法学的目的和任务、档案法学理论、档案法原理、档案立法、档案法规体系、档案法律规范、档案行政执法、档案法制宣传、中国档案法史、外国档案法、中外档案法比较等。围绕档案行政法领域，建立相应的学理体系，有助于研究者明了所研究的对象，减轻适用者思维的负担，建构行政法学总论与档案行政法学的架桥。这需要以持续深厚的研究基础，需要学术共同体的形成，需要众多档案学者长期共同努力对档案行政法学进行深入研究，才能推进档案行政法学理体系的形成。
4.3 通过行政法解释学进行发展。完善的档案行政法研究不能忽略对档案行政法规范解释和适用的研究。对于档案领域而言，档案工作者每天在解释和适用法律，所适用的法律规范不仅包括《行政许可法》《行政处罚法》《行政复议法》等法律，也包括《档案法》《档案法实施条例》等。例如上海市档案局编著的《上海市档案工作政策法规选编》已经出版了4卷。对档案行政管理与档案行政诉讼中的典型案例加以汇编和评析，不仅有利于档案行政主体和档案工作者更好地依法治档，也有利于公民更好地维护自己的权益。目前档案学界对这类“法律解释型”的研究还比较少，也较少利用档案行政处罚、档案行政复议、档案行政审判进行研究，相应成果也太少。而这类研究将有助于档案实务的改进，也为档案行政法学研究提供了实在、确定、典型的素材。
4.4 以解决档案工作中的具体问题为导向。行政法学应用性很强，而微观行政法学应用性更强。档案行政法学要立足于具体的档案工作实践。档案行政法研究的问题，包括档案收集、档案整理、档案鉴定、档案保管、档案统计、档案检索、档案利用、档案编研八个环节的业务工作。只有对档案工作中面临的具体问题进行彻底的研究，才能使档案行政法学研究更好地回应现实。
4.5 通过征求对策建议进行发展。随着行政法学在我国依法行政工作中的政府管理、社会生活中作用的增强，许多档案部门针对档案实际问题，组织课题研究，征求对策建议，取得了很大成就。例如，上海市档案局从2012年起，每年组织课题研究，内容涉及档案法律规范的起草、修改、清理，涉及档案裁量基准、档案行政许可、档案行政处罚、档案公开等制度的健全和完善，有力地推动了档案行政法制实践发展。我们要从这些建言献策中提炼出学术性的思考，以求对档案行政法学理论研究起到启迪和推动的作用。
4.6 反哺行政法学总论。研究档案行政法学，对档案法律规范、档案行政复议、档案行政诉讼加以分析时，应当尽可能把握相关学术要点在行政法学总论中的定位。这一方面有利于运用理论工具，剖析档案行政法学中的问题；另一方面也有助于更精确地明了其中的理论要点，通过将档案行政法学视为行政法学总论的研究素材，来反哺行政法学总论研究。例如，可以研究档案国际标准对中国档案标准制度的影响，来思考行政法全球化和规制全球化的新课题。
5 发展新时代档案行政法学具体举措。
5.1 以行政法的基本原则为指导。档案行政法学作为专门研究档案法规的科学，属于部门行政法学、微观行政法学，既有不同于其他部门行政法学的特性，又具有行政法学的一般特征。因此，档案行政法学的发展应当以行政法的基本原则为指导，将其全面贯穿到具体研究之中。行政法的实体性基本原则包括依法行政原则、尊重和保障人权原则、越权无效原则、依赖保护原则、比例原则，程序性基本原则包括正当法律程序原则、行政公开原则、行政公正原则、行政公平原则。这些基本原则不仅可以对档案行政法的立法和执法起宏观指导作用，而且在一定的场合也直接规范档案行政行为的实施和行政争议的处理。
5.2 不断拓展研究新领域。要努力追踪档案领域的新课题，始终走在行政改革实践的前沿。除了继续关注档案管理、档案开放、档案利用等传统议题外，对于这一领域的新课题也可跟进。由于新技术、新载体的出现使得大量新型档案在我国产生，档案法规对这些新型档案的规定十分滞后，严重制约着档案事业的发展，新型档案立法亟须加强。其中最突出的就是电子档案，它数量庞大，存在问题很多，中共中央办公厅和国务院办公厅已经制定了《电子文件管理暂行办法》，亟待档案行政法学予以回应。
5.3 结合档案行政法自身特点。与其他部门行政法相比，档案法规的特点有：①适用范围的广泛性。档案行政法不仅适用于有档案保管义务的单位、档案工作人员和对档案工作负有领导责任的人员，而且适用于档案全体公民。②保护档案财富原则。档案作为国家管理活动的工具和记录，被历代统治者视为一种维护统治的“武器”。当代，档案这种人类实践活动的历史记录已被看成社会可共享的文化遗产和历史财富，因此保护档案财富便成为当代各国档案立法的基本原则。③以维护公共利益为总体目标。为了维护档案完整与安全，便于社会各方面利用，檔案法从档案的收集、整理、鉴定和开放利用等方面对档案工作做了具体规定。④以实现档案工作的科学管理为具体任务。档案法对档案各项行政工作的内容和要求，对档案部门的职责都作出了具体的规定，是档案部门依法行政和科学管理的重要依据。⑤档案集中管理原则。集中管理档案的思想从古代的档案库到当代的档案馆都有体现。这一原则要求分级集中管理国家全部档案，总体控制档案事业，统一制定档案法规，统一筹划档案干部队伍建设等。⑥档案开放原则。古代的档案一直处于封闭状态，其利用范围局限于统治者。自从1790年《法国国家档案馆条例》规定档案馆实行向社会开放原则后，档案开放原则已成为各国档案立法的基本原则[15]。档案行政法学的研究要结合这些特点进行研究。
5.4 加强档案行政法学教育。已经开设档案法学的高校，应当在此基础上，将其发展为档案行政法学，使其成为档案科学教育内容的一个重要组成部分；将中外档案法规进行系统整理，编辑出版档案行政法学参考资料；注重培养档案行政法学课程的师资力量，组织编写档案行政法学教材。国家档案局将档案行政法学列入档案干部培训基础科目；将档案行政法学课题列入学术研究规划，作为重点项目；定期召开档案行政法学研讨会。
5.5 注重案例分析。近年来，案例研究方法在国内行政法学研究中迅速兴起。越来越多的行政法学者开始以“案例”为观察视角，通过解读《最高人民法院公报》《人民法院案例选》等媒体登载的典型行政案例的裁判过程，发展了行政法学。深入研究中国当下发生的档案行政诉讼案例，能够在司法判决与理论研究之间形成紧密而有效的互动，通过规则提炼提升行政法学的回应性。注意从分析素材的多样化和分析方法的精细化方面进行努力，并适当引入国外案例[16]。而且，将案例分析引入到档案行政法教学中，可以使学生阅读和讨论档案行政法案例，从中找到档案行政法学原理。在档案行政法学教学实践中，直接针对档案法律工作实践中的案例进行分析讨论，让学生运用所学原理和方法进行解决，激发学生学习的积极性，掌握抽象的法律概念，提高分析、解决档案法律实际问题的能力[17]。
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（作者单位：华东政法大学，上海市档案局 来稿日期：2018-08-17）
