北京市养老服务设施建设现状与发展对策研究

    赵金煜 王定河 王悦

    

    【摘? 要】北京市老龄化进程不断加快，养老服务设施已经难以满足社会需求。论文通过辨析养老服务设施的内涵和分析北京市全域机构养老调研结果，对养老服务设施建设现状进行论述，总结了创新经验并提出针对性的发展对策，以期推动北京市养老服务设施的科学建设。

    【Abstract】The aging process in Beijing City continues to accelerate， and the elderly care service facilities have been difficult to meet the social needs. By identifying the connotation of elderly service facilities and analyzing the results of the research on institutional elderly care in the whole area of Beijing City， the paper discusses the current situation of the construction of elderly service facilities， summarizes the innovative experience and proposes targeted development countermeasures， so as to promote the scientific construction of elderly service facilities in Beijing City.

    【关键词】北京;养老服务设施;机构养老;发展对策

    【Keywords】Beijing; elderly care service facilities; institutional elderly care; development countermeasures

    【中图分类号】D669.6;F719? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?【文献标志码】A? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?【文章编号】1673-1069（2021）01-0144-03

    1 引言

    北京市作为中国首都，养老服务设施建设具有明显的窗口示范效应，必须按照国际一流、国内领先的高建设标准，重新审視并科学规划首都养老服务设施建设。据国际通行标准，60岁以上老年人口比例超过社会年龄结构的10%，即进入老龄社会。《“十三五”国家老龄事业发展和养老体系建设规划》中显示，2020年我国老龄化率将达到17.8%，而北京市常住人口老龄化率将达到20%，相继超过国际标准。在人口老龄化速度加快和土地资源稀缺双重作用下，针对北京市养老服务设施建设现状和存在的问题，制定合理的发展应对策略，对推动北京城市可持续发展和达成“首善之区”宏伟目标至关重要。

    养老设施建设领域的研究主要集中于设施规划策略、设施供给、养老模式等方面。国内养老服务设施的研究起于建筑学科，并始于胡仁禄对国外老年居住建筑的关注，主要论述国外在老人居所及养老设施开发建设方面的情况[1]。祝莹等[2]基于沈阳市养老配套设施问题，从建设主体选择、养老模式选择、养老设施规划方面提出应对措施。刘滢等[3]结合北京市养老政策及核心社区规划要求，总结出社区养老服务设施转型的方式及转型后设施建设预期。在养老设施配置方面，詹运洲等[4]认为特大城市养老设施规划应重点关注养老模式的转变及老年人的养老服务需求。白宁等[5]通过调研西安市典型社区养老服务设施所存在的问题，结合老年人特点，提出细化社区养老服务设施分类配置及资源整合配置的建议。在养老模式上则以居家养老、社区养老及机构养老协同发展互为补充，且以社区养老为依托[6]，但从社会发展的角度机构养老特别关键。

    既有研究在养老设施建设规划方面成果丰硕，但也存在两点局限：第一，较多关注地级市养老设施建设的发展，缺少对北京类超大城市养老设施建设方面的研究;第二，偏于社区养老，而少有对北京全域机构养老的宏观评判。鉴于此，文中以养老服务设施内涵为出发点，通过调研发现北京市机构养老设施建设现状和存在的客观问题，从而提出针对性发展对策。

    2 养老服务设施内涵界定

    为保证研究结论的针对性，需要对养老设施内涵进行界定。《老年人居住建筑设计规范》认为养老服务设施是专门为老年人设计，供其正常起居使用，符合老年人生理、心理及特殊服务要求的居住建筑[7]。《社区老年人日间照料中心建设标准》表述成为生活不能完全自理、需要日常照料的半失能老人提供膳食供应、康复保健等日间服务的设施[8]。《老年养护院建设标准》则认为其是为丧失生活自理能力的失能老人，提供生活照料、健康护理等基本服务的养护机构[9]。为明确研究对象，提高研究结论针对性及适用性，综合上述相关标准对养老服务设施的内涵界定，将文中所研究的养老服务设施定义为：无论采用何种运营模式的养老机构，均以为超过60周岁的老年人提供服务为主要营业范围，具备满足老年人生理、安全和社交的基本需求及部分被尊重与自我实现特殊需求功能的设施或场所。

    3 养老服务设施建设现状

    进入“十三五”的收官之年，按照《落实〈北京市2015-2020年民政公共服务基础设施建设规划〉专项考评细则》要求，北京市民政公共服务基础设施考评小组对全市16个区2019年度落实《建设规划》情况进行了全面考评。考评工作主要分为各区自查与资料提交、考评小组资料审核与现场考核、综合考评、反馈与确认四个阶段。各区的养老服务设施前期措施落实效果集中呈现，总体建设进度加快。在区级项目建设方面：共建设完成3个区级养老服务设施;在街乡镇级设施建设方面，建设完成43个养老照料中心。并对各区2019年度区级项目和街乡镇级养老设施建设项目建设达标情况进行了整体评价，如图1和图2所示。

    4 养老服务设施建设存在的问题

    4.1 资金支持不足，养老服务设施整体建设不均衡

    从《建设规划》实施现状来看，北京市养老服务设施建设存在一定的发展不平衡现象。总体来看，区级项目建设较好，仅有4个区未达标，而街乡镇项目建设资金支持相对不足，造成仅2个区达标的窘境，达标率偏低，建设过程中困难较多。

    4.2 建管统筹不够，养老服务设施运营效益难发挥

    建设与运营脱节，服务设施建设涵盖全生命周期的统筹思维不足，影响了养老设施建设整体效益的充分发挥。有的养老服务项目运营管理比较粗放，造成资源闲置;有的养老设施利用率不足30%;相当一部分养老服务驿站运营情况不够理想。

    5 养老服务设施建设创新经验及发展对策

    5.1 建设经验及创新举措

    5.1.1 加强领导，推动养老服务设施建设进程

    一是各区领导关注，不断推进养老服务设施建设。顺义区在领导的支持和协调下，近三年累计投入区级财政资金2.5亿元用于民政基础设施建设;石景山区组建了由局长、主管副局长及相关科室为成员的建设小组，对照《建设规划》补短板，实现项目整体建设齐头并进;通州区把区养老照料中心建设纳入绩效考评，督促各相关部门重点保障这一项目的相关工作的完成。二是充分调动镇级负责人的积极性，带动街乡镇级项目建设。西城区形成了“全区统筹、归口管理、部门联动、主体实施”的养老服务设施建设长效机制;平谷区、顺义区通过乡镇支持实现了养老服务设施建设中现有资源的合理利用。

    5.1.2 多措并举，增强养老服务设施建设能力

    一是采用多种方式，吸引社会资本。顺义区采取配套市区两级资金补贴的方式来积极引导投资者在重点“空白区”建设养老照料中心;丰台区采取政府回购和租赁的形式为建设提供了有力的资金保障;房山区采取公建民营模式，推进社会福利中心打造养老服务示范基地;海淀区采取多个地址联合、租金补贴等灵活多样的模式增强养老服务驿站建设能力。二是创新工作模式，提升设施建设能力。西城区鼓励社会力量参与，积极推进“央地、央企”养老服务一体化。三是加强信息化建设，拓展民政公共服务渠道。密云区利用社区服务中心，搭建起养老“信息平台+呼叫中心+电视服务系统”三位一体服务网络;延庆区建立网络信息系统，实现养老服务供给侧和需求侧的有效对接。

    5.1.3 统筹推进，破解养老服务设施建设难题

    一是建设民政公共服务设施多功能综合体，破解用地难题。大兴区三合一项目（养老院、儿童福利院、光荣院）已建成并投入使用，养老部分实施了公建民营;顺义区主动发掘镇街、村居闲置资源，通过购买、改扩建等方式，在老旧小区分两批实施社区用房规范化工程。二是加强专业化管理，破解民政公共服务设施的建设管理难题。怀柔区聘请有资质的项目代建管理公司，配合进行项目前期手续的办理及项目具备开工条件后的管理工作;通州区加强对项目建设的监督、指导和监管，探索建立运营管理长效机制。三是因地制宜，破解养老服务设施建设资源不足难题。通州区与诚和敬養老集团联手开展养老服务，推进资源整合和功能融合;西城区开展“一个社区服务站服务多个居委会”试点成效论证工作。

    5.2 发展对策

    5.2.1 集聚优势，因地制宜建设养老服务设施

    根据核心区、中心城区、生态涵养区等不同区位战略定位，充分考虑各区区情、人口疏解等综合因素，通盘考虑全市公共服务设施建设的战略布局，科学设计硬性指标和弹性指标相结合的养老服务设施建设规划体系，避免全市指标“一刀切”。鼓励城区与生态涵养区开展优势互补的合作建设，通过租赁、共建等方式，既解决城区用地指标少的问题，又满足生态涵养区建设的资金需求，实现市域民政公共服务设施建设的统筹发展。在充分发挥政府投入主渠道作用的同时，通过完善和落实各项优惠政策，积极吸引社会资本投入养老服务设施建设领域。创新养老服务设施建设领域投融资机制，采取新建、改建、扩建、租赁、共建共享、购买服务等多种方式，推进养老服务设施建设实现健康发展。

    5.2.2 补强短板，促进市域养老服务设施均衡

    聚焦当前民政公共服务发展中存在的不平衡、不充分问题，找准当前北京养老服务设施建设中存在的短板、弱点和难点，加强科学统筹，进一步整合社会资源、完善社会力量投入的支持办法和引导机制，实现养老服务设施建设资源的合理布局和及时配置。定期进行自上而下和自下而上相结合的养老服务设施建设体检评估，提升设施数据时效性，力争做到超前预测、及时发现、科学解决设施建设问题。进一步加大对街乡镇项目建设的支持力度，鼓励街道、乡镇和社区、村在养老服务设施建设中发挥主动性，根据当地的实际需求，补齐和完善养老服务设施体系，形成供需平衡、特色各异的超大城市养老服务设施体系。

    5.2.3 加强监管，助力养老服务设施建设可持续

    健全网络信息系统，实现服务供给侧和需求侧的有效对接。加大对养老服务基础设施的扶持与监管力度，结合养老服务设施实际运营需求水平，在适度超前的基础上因地制宜地进行设施建设，充分发挥设施资源的应有价值。针对街乡镇养老服务设施建设资源缺口大与使用率低并存的困境，一方面，要完善服务标准，引导资源不均衡的区域配对合作，实现对养老服务资源的充分利用;另一方面，要进行周密的需求调查，根据养老服务资源所针对的辐射目标需求进行准确定位和适时调整，促进养老服务设施的整体可持续发展。

    6 结论

    本文从北京市养老服务设施建设现状出发，结合实地调研结果，汲取经验和总结创新举措，同时，针对难解决的问题提出针对性发展对策，以期为政府部门落实养老服务设施建设任务提供参考。

    【参考文献】

    【1】胡仁禄.国外老年居住建筑发展概况[J].世界建筑，1995（03）：27-30.

    【2】祝莹，程慧秋.沈阳市养老设施规划策略研究[J].居舍，2019（07）：99+194.

    【3】刘滢，胡京林，于戈.北京市核心区社区养老服务设施转型探究[J].新建筑，2020（05）：16-20.

    【4】詹运洲，吴芳芳.老龄化背景下特大城市养老设施规划策略探索——以上海市为例[J].城市规划学刊，2014（06）：38-45.

    【5】白宁，郭萌.西安市社区养老服务设施需求调查与配置研究[J].建筑与文化，2019（04）：94-95.

    【6】国发〔2017〕13号.“十三五”国家老龄事业发展和养老体系建设规划[Z].

    【7】GB 50340—2016 老年人居住建筑设计规范[S].

    【8】GB/T 33168—2016 社区老年人日间照料中心建设标准[S].

    【9】建标144—2010 老年养护院建设标准[S].