电子档案“单套制”管理的多元主体协同机制
桂美锐
摘 要：“单套制”管理模式是信息化时代电子档案管理的必然趋势。文章在现阶段电子档案“单套制”管理现状的基础上引入协同理论，分析电子档案“单套制”管理的主体构成、协同关系以及现实困境，最后探讨其实现路径，以期“单套制”管理在电子档案领域取得更大的发展空间。
关键词：电子档案；单套制；多元主体；协同管理
Abstract："Single set system" management mode is the inevitable trend of electronic archives management in the information age. On the basis of the present situation of "single set system" management of electronic archives， this paper introduces the synergy theory， analyzes the main body composition， coordination relationship and practical predicament of "single set system" management of electronic archives， and finally discusses its realization path. With a view to "single system" management in the electronic archives field to obtain more space for development.
Keywords： Electronic archives， Single set system， Multiple subjects， Collaborative management
近年来，随着信息技术的发展和办公自动化应用的普及，我国电子政务建设进一步发展，与此同时，电子化、无纸化办公也催生了大量电子文件和电子档案等形式的信息记录。海量电子文件的形成与国家数字转型的推进导致电子档案的管理模式发生转变，“电子设备生成的档案仅以电子方式保存” [1]这一单套管理模式由于顺应了新时期政府信息化和管理现代化的必然趋势而逐渐受到国家的鼓励和行业的认同。然而，由于社会观念、技术等方面的限制，要推进电子档案“单套制”管理这一文件管理模式的发展，仅靠档案部门单方面的力量是难以实现的，建立协同机制是实现电子档案管理模式变革的重要途径。
1 电子档案“单套制”管理现状以及协同管理理念
1.1 电子档案“单套制”管理现状。从国际和国内的政策和实践来看，电子文件“单套制”管理模式逐渐成为电子文件与档案管理领域的趋势之一。2011年澳大利亚政府通过《政府数字转型政策》来限制电子文件形成纸质版本，并制定数字连续性计划规定于2020年实现所有机构的业务活动记录均以数字形式产生；[2]美国行政管理和预算局与NARA于2012年联合发布《管理政府文件指令》，要求联邦机构尽可能地消灭纸质文件；[3]韩国在2008年总统令和2015年《电子政务法》的推动下，正在进入远程协同智能办公的新阶段，即“超越无纸”阶段。[4]我国尚未对电子档案“单套制”管理作出强制性规定，但在实际工作中已经取得一定的成果。2015年上海自贸区率先开展了电子文件归档和电子档案“单套制”管理模式的探索，随后青岛市、珠海市等地也相继开展了试点工作。“单套制”管理模式将成为新时期电子档案归档和管理工作的必然选择，但我国与之相关的理论研究还比较匮乏，且大多集中于对国内外实践经验的梳理，缺乏对其内在运行机制的总结。电子文件“单套制”管理是一个复杂的系统工程，涉及档案部门、法律部门和技术部门的多方协调与合作，因此笔者认为有必要在实践基础上对参与电子文件“单套制”管理过程中的主体关系进行梳理，以推动“单套制”管理模式在更大范围内推广。
1.2 多元主体协同管理是电子档案“单套制”管理的必由之路。协同理论是20世纪70年代德国物理学家哈肯所创立的，指通过协调不同系统或组织间的资源和功能，使它们行动一致地完成某一任务或者目标， 以期实现协同效应。[5]“协同理念并不是各个子系统的简单相加，它的实质在于各个子系统的相互协调，相互调配所产生的整体效应。”[6]在电子文件的管理模式变革中，多元主体的协同管理是实现电子档案“单套制”管理的必然要求，这主要是由电子文件和电子档案“单套制”管理的特点决定的。首先，电子文件的形成、运转、归档和利用是一个相互连续、衔接的过程，需要政府、文件形成者、档案部门、信息技术部门等多个主体的参与和配合；其次，电子文件“单套制”归档与管理要求彻底告别纸质文件参与的流转过程，对文件的前端控制和全过程管理要求更高，也更需要各主体之间建立密切的协同关系，才能确保电子档案真实完整和长期可用。因此，多元主体协同管理将是电子档案“单套制”管理的必由之路，也为我们研究电子档案管理提供了一个新的理论框架。
2 电子档案“单套制”管理的主体构成及其协同关系
电子档案“单套制”管理是一项系统工程，需要法律、政策、制度、技术、人员等要素协力，需要档案部门、业务部门、法律部门、技术部门以及相关领导的密切配合和通力合作，才能达到一种理想的效果。[7]笔者认为，电子档案“单套制”管理所涉及的主体主要有政府主体、业务主体、管理主体和技术主体四个方面。
2.1 主体构成及定位
2.1.1 政府主体。政府作為国家事务的先行者，在我国公共领域事务管理和变革中承担主导和托底作用。于传统“双套制”管理模式而言，“‘单套制的改变并不只是在于减去一份纸质文件”，[8]其背后还蕴含着国家政府多方面的观念转变，主要包括国家发展战略和政策主张的转变、法律部门对电子文件法律效用的定义转变、档案行政管理部门关于电子文件管理理念的转变。
首先，国家政策领航数字转型时期电子文件的管理变革。2013年被媒体称为“大数据元年”，全球政府都在关注大数据时代行业转型的问题，我国电子政府和档案领域也在这一年开始推进文件管理的数字转型。最直接的体现就是《全国档案事业发展“十三五”规划纲要》和《国家电子文件管理“十三五”规划》，其中都提出要加快提升电子档案管理水平，“在有条件的部门开展电子档案单套制、单轨制管理试点”。[9]除此之外，国家还通过发布《关于加快推进“互联网政务”工作的指导意见》《中国数字政务白皮书》等一系列政策性文件指导和推进电子政务和电子文件的管理变革。
其次，法律部门重新定义信息时代电子文件的法律效用。由于我国早期信息技术发展迟缓以及相关的信息产业标准不严密等问题，我国整体上对电子文件的法律效用信任度较低，然而近年来我国法律部门通过制定和修订相关法案对此作出了弥补。比如发布《电子签名法》，其中规定“满足有形表现所载内容并可以随时调取查用等条件的数据电文，视为符合法律、法规要求的书面形式”以及“可靠的电子签名与手写签名或者盖章具有同等的法律效力”；[10]在修订的《档案法》征求意见送审稿第六十四条规定“符合国家电子档案形成和管理规范要求的电子档案具有与纸质档案同等的法律效力”，[11]这为我们判断电子文件的法律效力提供了重要的依据。2014年上海地方政府发布了《中国（上海）自由贸易试验区条例》，其中第四十四条明确规定：“自贸试验区推进电子政务建设，在行政管理领域推广电子签名和具有法律效力的电子公文，实行电子文件归档和电子档案管理。电子档案与纸质档案具有同等法律效力。”[12]
最后，档案行政管理部门制定实施单套管理的标准规范。在国家政策和相关法律规范的双重保驾护航下，档案行政管理部门通过制定专门的制度和标准来落实并指导电子文件与电子档案的“单套制”管理，如《电子文件归档与管理规范》《电子文件长期保存格式标准》等。
2.1.2 业务主体。电子文件“单套制”管理的业务主体主要是指政府机关、企事业单位和社会组织的业务部门，他们在业务活动过程中形成了大量的电子文件，并且迫切希望从传统电子档案管理模式的繁琐和重复劳动中解放出来。在电子档案“单套制”管理模式中，业务部门产生的电子文件在系统内直接向档案部门传输，无需再产生纸质版本的移交过程，这就使过去的年度归档或定期归档转变为随时归档。这一管理模式的转变在某一程度上降低纸质化成本，简化文件移交工作的流程，更重要的是能丰富我国档案信息资源的载体形式，扩大档案信息资源的服务利用，从而在一定程度上推动我国档案管理信息化、服务现代化的进程。
2.1.3 管理主体。电子文件“单套制”管理的管理主体是整个协同机制的核心部分，主要包括档案室管理和档案馆管理两个部分。从电子文件“单套制”归档和管理流程看，电子文件首先由业务部门向档案室移交归档，经过档案室的初步处理后交由档案馆长期保存。这三个环节中，档案室和档案馆一方面要监督、指导业务部门电子文件形成和移交，另一方面要通过制度、技术、人员等多种方式来保障电子文件传输、接收过程中的真实性与安全性，最终确保电子档案能够长期保存。
2.1.4 技术主体。技术是保障电子文件“单套制”管理顺利进行的关键要素。上海自贸区电子文件“单套制”管理的实践经验认为，电子文件的接收、管理和长期保存是“单套制”管理过程中的三大难题，[13]而技术将是解决这三大难题的重要突破口。电子文件“单套制”管理过程中的技术主体主要包括OA软件公司和档案管理软件公司，电子文件从形成到管理的全过程都需要这两个技术部门协调与合作。首先，电子文件“收、管、存、用”都依赖于OA系统与档案管理系统的无缝衔接，电子文件通过业务部门的OA系统形成之后直接向电子文件归档和管理系统对接，简化了工作流程；其次，在电子文件形成、运转、管理和利用全过程中要求应用数字签名、电子签章、元数据采集、日志管理、四性检测、操作审计和全文检索等新技术对电子文件的安全性、完整性、真实性和可读性加以保障。
2.2 多元主体的协同关系
“根据国际经验，合作是攻克电子文件难题的重要手段。”[14]通过对电子文件管理模式的变革，能够充分调动各参与主体的积极能动性，整合彼此之间的优势资源从而产生强大的协同作用力。在电子档案管理过程中，各主体围绕电子文件“单套制”这一理念形成了协同主体、功能、动力和目标的四维协同关系网络，具体如下图所示：
3 电子档案“单套制”管理的多元主体协同的现实困境
3.1 主体之间协同目标不一。在电子档案“单套制”管理过程中，各主体职能背景和利益需求不同，造成彼此协作中的目标脱节。
3.1.1 政府主体之间协同目标不一。近年来我国国家政策主要方向是推动电子政府和电子政务的发展，国家“两办”所发布的相关文件也主要面向电子政务中的电子文件管理，而在企事业单位、社会组织中的电子文件管理方面还存在政策制度上的薄弱；法律部门关于电子文件与电子档案的法律效用也没有专门性的法律条例规定，比如《电子签名法》主要针对的是电子商务行业产生的订单、合同等电子文件的合法性，《中华人民共和国民事诉讼法》和《中华人民共和国刑事诉讼法》的修订本也只简单提到将电子数据纳为第八种证据类型，对电子档案的法律效用没有具体性规定。因此，政府主体中的国家政策层面、法律部门层面以及档案行政管理层面对于电子文件“单套制”管理有着不同的行动目标，在协同过程中将造成很多政策法律上面的缺位。
3.1.2 业务主体、管理主体以及技术主体之间协同目标不一。一方面，业务部门参与协同的目标是尽可能地降低本单位的业务成本、简化工作流程，而档案管理部门的职能目标是加强电子文件与电子档案的形成与管理，提升数字档案馆的建设水平。电子档案“单套制”管理模式能够在一定程度上满足后者的职能需求，但對于业务部门来说所需要投入的技术成本和工作流程或许要远远多于传统的管理模式，这就造成双方在电子档案管理过程中发生前后端衔接不力、各自行动等问题。另一方面，技术服务部门参与协同的目标是获取经济效益，导致很多服务公司在承担OA系统和档案管理系统以及相关技术外包服务的过程中以盈利最大化为目的，业务部门和档案部门很难全面控制其操作质量。
3.2 主体之间协同合作不力
3.2.1 档案管理部门与相关政府机关的合作不力。我国电子档案“单套制”管理的实践工作已经取得很大进展，然而相配套的国家政策、战略规划和法律法规还没有跟进上来。
3.2.2 档案管理部门与业务部门、技术部门合作不力。三者之间缺乏有效的协商和考核机制，没有按照《电子文件管理暂行办法》中所要求的“以联席会议的形式”制定政策、审定制度和起草标准，[15]也没有将电子文件管理纳入相关的考核机制中，从而导致档案部门制定标准规范与业务部门执行标准规范的脱节，同时技术服务部门也因缺乏信息沟通和考核而降低服务质量。
3.2.3 技术服务公司之间的合作不力。电子档案“单套制”管理对OA系统与档案管理系統之间的衔接有着很高的要求，而两者在提供技术支持时容易造成问题发生时责任混合不清的情况。
3.3 主体之间协同动力不足。信息化时代，电子档案仍然难以摆脱“低频性”资源的特质，在很多情况下，处理和保存电子档案所付出的代价往往要大于电子档案所产生的经济和社会效益，而“单套制”管理模式对计算机和信息技术的高度依赖性导致其管理成本更高，这种成本显性化与收益隐性化的矛盾就容易造成各主体对参与电子档案“单套制”协同管理的动力不足。[16]一方面，业务部门不愿意加大资金投入来应用高昂的审计跟踪、元数据捕获等信息技术保障电子文件的质量；另一方面，档案管理部门由于缺乏财政部门的资金保障，无法购买或设计出符合要求的电子档案管理系统和安全维护技术，也就难以保障电子档案的长期保存，同时也很难激发盈利性的技术服务公司参与电子档案“单套制”管理的动力。
4 电子文件“单套制”协同管理机制的实现路径
4.1 以目标协同为前提，优化协同关系。目标协同是电子档案“单套制”管理协同机制的前提。政府、业务部门、档案管理部门以及技术服务公司在电子文件“单套制”管理过程中有着不同的功能定位、资源能力和利益需求，形成了不同的甚至相矛盾的价值观念和协同行为，从而对电子档案“单套制”协同管理的效果产生消极影响。因此，在电子档案“单套制”协同管理过程中，要充分提高多方主体的思想认识，明确以“促进电子文件管理模式变革，加快国家电子政务发展进程”作为电子文件“单套制”管理的出发点和落脚点，[17]加强政府主体对其他主体的顶层设计和统筹规划，在电子档案“单套制”管理过程中融入多元主体互利共赢的协同思想和“小目标服从大目标”的全局理念，加强对资源主体、管理主体以及技术主体之间的结构调整与组织融合，强化各方主体之间的协商机制与考核机制，争取在达到办公“无纸化”、档案数字化和政府信息化统一目标的同时也能满足其他利益主体的效益需求，最终实现多方共赢的目标协同。
4.2 以功能协同为基础，发挥主体效能。功能协同是电子档案“单套制”管理协同机制的基础，推动电子文件“单套制”协同管理机制的实现也要重点从各主体的协同功能入手。
4.2.1 制度协同。我国电子档案“单套制”管理实施主要采用“试点——推广”方式，经过上海、青岛和珠海等试点地区的实践证明“单套制”是一种顺应潮流、迎合需要的可行模式，这就需要从国家顶层设计上加以贯彻落实。与国外政府机构“无纸化”进程相比，我国国家层面还需要从以下两点加以改进：一是加快政策和法律的协同，国家要从政策层面自上而下地约束电子档案的单套形成与保存，形成倒逼机制，并制定出详细的制度指导和规范“单套制”管理的实施；同时相关法律部门要配合国家政策拟定出专门的说明电子文件与电子档案合法地位的法律条文，确保社会各界对电子档案证据价值的信任与认同。二是加快规划、标准的协同，国家档案局要从战略和标准的层面制定出全国范围内电子档案“单套制”管理的实施方案与标准规范，引导各行业和各地区电子档案“单套制”管理的落实与跟进。通过严密的制度协同，促进电子文件“单套制”协同管理机制的有效运行。
4.2.2 业务与管理协同。处理好业务部门与档案管理部门之间的关系是促进电子档案“单套制”协同关系的关键点。一方面，档案管理部门要加强与业务部门之间的协商和沟通，了解业务部门的业务工作、文件形成情况及其在电子档案“单套制”管理中的立场与诉求，以便有针对性地制定相关的标准规范和采取相应的措施。[18]另一方面档案管理部门也要对电子文件形成、运转、采集、归档和利用的全过程加以监督和管控。首先要加强对业务部门电子文件形成和在线归档的监督和成果验收工作，通过对归档合格的政府机构和企事业单位颁发电子合格证予以表彰和鼓励；其次要加强对电子档案长期保存的研究，通过制度、技术等一系列手段保证业务部门电子档案的真实性、完整性、安全性和可用性。
4.2.3 技术协同。如前文所述，技术是保障电子文件“单套制”管理顺利进行的关键要素，OA软件公司与档案管理软件公司在电子文件“单套制”管理中要密切配合并做到以下三点：一是实现OA系统与档案管理系统的无缝链接，保证电子文件的原始真实；二是实现OA系统与档案管理系统对电子签名、日志管理、元数据采集等技术的应用，确保对电子档案的全过程管理；三是实现档案管理系统对电子档案数量、质量等指标的监控和审查，确保电子档案的长期保存和可用。[19]
4.3 以动力协同为保障，提升协同效率。动力协同是电子档案“单套制”管理协同机制的保障。各主体之间要通过建立激励、协商分工和利益协调机制来增强参与协同管理的动力，提高协同效率。首先，政府财务部门要加大对电子文件“单套制”管理的资金投入，同时制定明确的电子文件“单套制”管理项目的财政支持政策，对符合质量、经过审批的管理项目予以拨款或专项资金支持，用于补贴业务部门和档案管理部门的电子档案“单套制”管理项目建设。其次，加强各主体之间的统筹协商和职责分工，构建以政府为中心的权责分配机制，由政府在全局目标的导向下分配建设要素，让各主体能动地参与到电子档案“单套制”管理项目中来，强化协同主体的整体行动能力。最后，强化利益协调机制，把握好各主体的协同动力与利益诉求，通过建设基地、合作项目等方式权衡主体利益并创造共同利益，促进长期合作伙伴关系的建立。
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（作者单位：上海大学图书情报档案系 来稿日期：2018-09-12）
