职能整合趋势下机构改革中档案工作的主要问题及对策
李彩丽 张一凡
摘 要：在对历次机构改革的目标与主题进行简要回顾与归纳的基础上，指出“职能转变”是机构“撤”“并”“合”“建”的目的，机构“职能”的增、减、整合，才是机构“撤”“并”“合”“建”的依据。认为职能调整整合后组建的新机构对原机构档案的“切分”是本次机构改革中档案工作面临的最大难题。强调在机构改革中应当遵循“档随职走”的原则。提出应当从机关档案分类整理方法入手，在各级机关着重推行机构（职能）分类法，以破解职能导向趋势下机构改革中档案工作所面临难题。
关键词：职能；调整；整合；机构改革；档案
习近平总书记在党的十九大报告中就深化机构改革作出重要部署，党的十九届三中全会研究深化党和国家机构改革问题并作出《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》。2018年3月13日，国务院机构改革方案公布。2018年3月17日，十三届全国人大一次会议表决通过关于国务院机构改革方案的决定。2018年3月21日中共中央印发了《深化党和国家机构改革方案》并发出通知，要求各地区各部门结合实际认真贯彻执行。到此，我国进入又一个机构改革年。
这次机构改革范围之广，力度之大，速度之快，要求之高，前所未有。正如《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》指出的那样，“深化党和国家机构改革是推进国家治理体系和治理能力现代化的一场深刻变革”。截至2018年11月底，在机构改革方案实施后，31个省、自治区、直辖市省级党政机构改革方案全部出台。2019年，改革将向市、县两级推进。在这场深刻的变革当中，档案工作将遇到哪些影响与挑战，档案工作者和档案行政管理机关、各级各类国家档案馆，应当如何做好这场变革中的档案工作，为国家治理体系和治理能力建设做贡献，是各级档案工作者，特别是基层档案工作者应当认真思考的问题。
1 改革开放以来历次机构改革的目标、主题与趋势
改革开放以来，我国进行了7次政府机构改革，分别是1982年、1988年、1993年、1998年、2003年、2008年和2013年。以国务院为例，其机构已由1982年的100个削减为2017年的26个。历次机构改革基本上是以转变政府职能，精简机构，降低行政成本，提高行政效率为改革目标。但每次改革的主题有所不同，重点各有侧重。
改革开放以来我国政府机构的历次改革，可以归纳为“转”“减”“合”。“转”指转变政府职能制，“减”指精简、撤、并机构，“合”指整合相近职能，实施大部制，“转”是目的，“减”“合”是方法。整体上，改革开放以来我国政府机构改革从单纯的“精简机构”转变为“转变职能”。以转变职能，调整整合职能为导向的机构改革已经成为一种趋势。
2 改革开放以来历次机构改革中档案工作的特点及趋势
政府机构改革都会涉及档案工作，只是改革的内容与重点不同、方法不同，档案工作的内容、要求、特点也有所不同。“职能转变”是“撤” “并” “合”的目的，“职能”的增、减、转移，才是“撤”“并”“合”的依据。
在涉及“减”的机构改革中，各级档案行政管理机关的任务就是制定精简、撤、并机构的档案整理、移交方案，督促撤、并机构实施，并进行检查验收。各级国家综合档案馆则负责制定接收精简、撤、并机构移交档案的方案并实施。对原有馆藏全宗进行调整，或终止，或增加，或新建。
在涉及“合”的机构改革中，各级档案行政管理机关的任务则是除涉及“减”的工作之外，还需了解掌握涉及“合”的机构和内设部门的变动，与相关机构与部门共同制定相应的档案整理、切分、流转、移交方案，督促相关机构与部门實施，并进行检查验收。各级国家综合档案馆除负责制定接收涉及“减”的机构移交档案的方案并实施外，还需负责制定接收“合”及“合入”机构移交档案的方案并实施。
相比之下，“撤”中的档案工作相对简单，基本上就是“撤”的机关“交”，档案机关“收”。“并”中的档案工作略微复杂，除了涉及“撤”的机关“交”、档案机关“收”的问题之外，还涉及被并入机关或部门档案的归属与流转问题。“合”中的档案工作更为复杂，不仅涉及“撤”的机关“交”、档案机关“收”、被并入机关或部门档案的归属与流转问题，还涉及并入机关与部门档案归属、切分与流转。
上述这三种情况，都是围绕“职能”展开的。这一点就是改革开放以来，历次机构改革中档案工作最为突出的特点，也显现出一种趋势。
3 职能调整整合后组建新机构对原机构档案的“切分”是本次机构改革中档案工作面临的最大难题
本次深化党和国家机构改革，是“以加强党的全面领导为统领，以国家治理体系和治理能力现代化为导向，以推进党和国家机构职能优化协同高效为着力点，改革机构设置，优化职能配置，深化转职能、转方式、转作风，提高效率效能，积极构建系统完备、科学规范、运行高效的党和国家机构职能体系”。[1]
本次党和国家机构改革，最主要的特征有三个：一是范围广。不仅涉及各级政府机关，还包括党、群机构。不仅涉及国务院组成机构，还涉及地方各级机构。二是机构变动形式多。有“撤”、有“并”、有“合”，还有“建”。三是时间紧。从中央到地方全部改革工作原则上要在一年内完成。
在这种情况下，对机构改革中的档案工作要求自然更高、更严、更细、更有序。对于“撤”“并”“合”中的档案工作，我们已有前7次机构改革时档案工作的经验可资借鉴，而由多个机构的相近职能部门“整合”组建的新机构的档案工作，由于没有经验可供借鉴，其难度也是最大的。
难度大就大在，为了保障原有职能的延续和在新机构中有效地履行职能，整合在一起的部门，需要经常利用先前保存在原机构未向档案馆移交的档案，既不能像新组建的职能机构那样重打鼓、另升堂，重新建立和开展档案工作；也不能将原本保存在原机构未向档案馆移交的档案仍置于原机构。需要将这部分档案随着职能的转移，转移到新的机构，即“档随职走”。这就涉及一个原有与职能相关的档案，如何从原机构档案中“切分”出来，“流转”到新机构的问题，以及日后档案馆全宗内容接续的问题。这其中“切分”的难度最大，也是档案工作面临的最棘手的问题。
4 本次机构改革中档案工作面临最大难题的破解之道
之所以“切分”是这次机构改革中档案工作面临的最大难题，是因为档案分类整理中需要遵循既要保证档案齐全完整，又要保证档案之间的有机联系的原则。“切分”时既不能破坏档案的齐全完整，也不能打乱档案间的有机联系。
但只要我们仔细地研究分析就会发现，“切分”的难度完全取决于原机构的档案分类整理方法的选择。选对了，就相对简单。选错了，就相对麻烦。
采用单一分类方法的，以“机构（职能）分类法”最为便捷，而采用年度分类法、问题分类法、保管期限分类法的则相对比较麻烦。
由于“在单位档案室的实际工作中，当归档文件数量较多时，单纯采用一种分类方法是不够的，较多的是几种分类方法结合使用，称之为复式分类法。一般按年度、保管期限、机构、问题四种分类方法，可以组合成八种复式分类法。即年度——机构——保管期限分类法；保管期限——年度——机构分类法；机构——年度——保管期限分类法；年度——问题——保管期限分类法；保管期限——年度——问题分类法；问题——年度——保管期限分类法；年度——保管期限分类法；保管期限——年度分类法”。[2]
在上述八种复式分类法中，进行档案“切分”时，以机构（职能）——年度——保管期限分类法最为便捷；年度——机构（职能）——保管期限分类法次之，保管期限——年度——机构（职能）分类法再次之；其他五种方法则比较麻烦，甚至十分困难。
因此，在此次机构改革中，档案行政管理机关的工作重心，应当放在指导与帮助涉及机构改革任务的机构，梳理本单位的职能变化与原有档案分类整理方法，制定科学合理的“切分”方案。这才是此次机构改革中档案工作面临难题的破解之道。
5 结语
无论是历次机构改革中的 “撤”“并”“合”，还是这次机构改革中的“建”，都是围绕“职能”转变与变化展开。“职能”的消、减、存、留、立，决定了机构的“撤”“并”“合”“建”。这种趋势已经形成，并会在日后的机构改革中延续。
如何適应新形势和新趋势下机构改革对档案工作提出的新要求，解决机构改革中产生的新问题，需要做好三方面的工作：
一方面，要抓住“职能”这一“牛鼻子”，在档案的“切分”“流转”“移交”中，遵循“档随职走”的原则。
另一方面，在机关日常档案分类整理中，推行机构（职能）分类法及包括机构（职能）的复式分类法。为日后机构改革中可能再次出现的，因“职能”变化、转移产生的档案“切分”“流转”“移交”创造条件，减少和避免因档案分类整理的方法选择不当，造成机构改革时出现档案“切分”“流转”“移交”不畅的问题。
再一方面，档案馆要根据机构改革的落实情况，调整现有全宗和新建全宗内容的增、减、接续，做好记录，写清说明，为日后档案利用提供方便。
从大处着眼（职能转变），小处着手（档案分类整理、全宗调整、撰写全宗说明），才是在历次及本次机构改革呈现出的趋势面前，基层档案工作者应有的回应。
参考文献：
[1]中华人民共和国中央人民政府. 中共中央关于深化党和国家机构改革的决定. http：//www.gov.cn/xinwen/2018-03/04/content_5270704.htm
[2]吴雁平.档案整理工作手册[M].开封.河南大学出版社，2014：10.
（作者单位：广西民族大学 来稿日期：2018-12-11）
