权力清单制度的法治机理及实施策略

    许丽英

    摘要：推行权力清单制度是深化改革的重要内容，也是政府简政放权、转变职能的重要举措。为了发挥权力清单制度的优势，亟需从明确权力清单的性质定位，整合规范相应的行政权力，强化权力清单制度的刚性等方面入手，以利于法治政府建设。

    关键词：权力清单；政府；法治

    中图分类号：D26 文献标识码：A 文章编号：1001-0475（2016）01-0056-02

    党的十八届四中全会提出“推行政府权力清单制度，坚决消除权力设租寻租空间”。为推进权力清单制度的有效实施，2015年中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于推行地方各级政府工作部门权力清单制度的指导意见》。权力清单制度的主要作用是为了解决行政权力寻租，防止权力滥用问题，其实施目的是为了建设法治政府。

    一、权力清单的功能作用

    权力清单制度与法治政府建设密切相关，是推进法治政府建设的重要环节。2004年，国务院发布了《依法行政纲要》，向全世界宣告：“经过10年坚持不懈的努力，基本实现建设法治政府的目标”。党的十八大报告突出强调，到2020年“依法治国基本方略全面落实，法治政府基本建成”。众所周知，法治政府是有限政府、阳光政府、责任政府，而权力清单制度有利于法治政府的建成。

    （一） 权力清单有利于建设有限政府

    1997年党的十五大明确提出“依法治国，建设社会主义法治国家”、“依法治国是党领导人民治理国家的基本方略。”经过多年的法治建设实践，依法治国的关键是依法行政、依法“控权”基本形成共识。法国启蒙思想家孟德斯鸠曾经说过，“每个有权力的人都趋于滥用权力，而且还趋于把权力用到极致，这是一条万古不易的经验。”为有效解决行政权力扩张，国务院早在1999年就对依法行政作出全面部署，颁布了《关于全面推进依法行政的决定》，这是首次对依法行政作出的全面、的专门。 2004年3月22日国务院又颁布了《全面推进依法行政实施纲要》，进一步明确行政机关及其工作人员行政的基本行为准则是合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信和权责统一。2008年，针对法治政府建设的关键环节，即市县政府依法行政问题，国务院专发了《市县政府依法行政的决定》。2010年，为明确推进依法行政的重点任务，国务院颁布了《关于加强法治政府建设的意见》。上述规定都不同程度地强调了依法行政、职权法定问题。但权力清单与所不同的是，它能够明确、清晰划定政府的职责边界，明确政府应该干什么，做到“法无授权不可为”、“法定职权必须为”。这既有效地避免了过去依”红头文件”行为的发生，把政府权力有效限定在法治范围内，又明晰了政府权力的边界，从而有利于建设有限政府。

    （二）权力清单有利于建设阳光政府

    法治政府应该是阳光政府。大家知道，权力清单所指向的主要是行政审批制度改革，而行政审批是政府部门权力的直接体现。早在十几年前行政审批制度改革便已起步，但历经多次改革，实际效果却并不理想，致使简政放权陷入了“精简—膨胀—再精简—再膨胀”的怪圈。针对这种状况，党的十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出推行地方各级政府及其工作部门权力清单制度，依法公开权力运行流程。权力清单主要目的就是要从根源上解决行政审批制度顽疾，有效管住“政府的手”。而采用权力清单方式，除了依据国家法律对政府职责和权力行使进行“确权勘界”外，关键是使审批流程清晰透明。列出“权力清单”是建设“法治政府”的第一步，而公开权力清单则是建立法治政府的更重要的步骤，它能够让权力真正在阳光下运行。正如有的学者所言，“只有亮出清单，才能有效把权力关进制度的笼子，让公众知道政府的权力边界。”因此，权力清单有利于建设阳光政府。

    （三）权力清单有利于建设责任政府

    责任政府就是对人民高度负责的政府。责任政府要求国家行政机关及其工作人员必须科学、合理、有效地履行职责，一旦违法失职或行政不当，就必须承担相应的责任。而权力清单要求政府承担的责任不是一般政治、道义责任，而是法律责任。权力清单一般包括“清权、晒权、制权”等几个环节，但“确权”、“晒权”不是最终目的，而只有“制权”才能保证把权力关进制度的笼子里，进而保证国家行政机关及其工 作人员履行职责一旦违法失职或行政不当能够承担相应的责任，真正做到有权必有责。因此，一个内容全面、能达到预期效果的权力清单必须包括责任部分，使民众能够了解行政权力边界，知晓行政权力运行轨道，以监督行政权力的有效运行。

    二、权力清单的特色优势

    权力清单之所以能成为建设法治政府的重要环节，促进法治政府建设，因其自身有不可替代的优势。具体表现在以下方面：

    （一）严格的规范性

    权力清单的梳理必须严格依据法律法规，在法定范围内，以真正体现“依法行政”。需要明确的是，依法行政不能等同于”依清单行政“。尽管依法行政的“法”和权力清单产生依据的“法”没有区别，都是国家行政法律法规及规章，但由于法律法规的原则性，使得政府机关制定出的权力清单的内容需要比法定内容更为具体，这实属正常，否则，权力清单完全重复法律法规的内容，成为其完全的“复制版”就失去推行权力清单的实质意义。然而，制定出的权力清单必须是原有法律、法规的细化，而不应是对法律法规的实质性突破。这是权力清单严格的规范性的客观要求。

    （二）监督的实效性

    经过多年的实践和探索，特别在改革开放、发展社会主义市场经济的新形势下，我们党对在新的执政条件下如何加强对权力的制约监督高度重视，建立了一套包括党内监督、行政监督、法律监督、群众监督、民主党派监督和舆论监督等严密的监督体系和机制。但上述监督都具有程序繁杂、耗时时间过长的缺憾，不利于广大民众真正行使监督权。而权力清单则不同，它多数是采取互联网的形式，且公布在政府的门户网站上。在“互联网+”的当今，权力清单的这一特点不仅便于民众知晓其内容，更便于民众进行监督，尤其是作为抽象行政权力行使的对象，普通公众更具有强烈的权力监督意识和愿望，对权力清单内容探讨的积极性更高，也更能发现其中的问题，因此，监督的实效性较强。

    （三）较强的民主性

    权力清单是政府实施的行政行为，并且具有单方性。不仅如此，如今这一行为又具有较强的民主性。实践中，有的政府在制定权力时邀请群众代表列席政府相关会议；有的将权力清单在政府门户网站公布后设置一定程序，社会公众可以对其内容进行点评交流，政府及时进行反馈，并对其不完善的内容及时进行修改等等。上述这些双向的、互动式的交流方式，既体现了权力清单制定的效率性，更体现出权力清单制度较强的民主性。

    三、 权力清单有效实施的条件及策略

    权力清单制度的有效实施有利于法治政府建设，是建设法治政府的重要环节，其优势、功能十分明显，但其弱点不足也应予以正视。如，由于在理论上对于制定权力清单的行为是立法行为还是行政机关作出的抽象行为未形成共识，致使实践中做法不一。在实践中，有的是对法律法规的梳理，有的是复制，还有的是在创设新的规范。而无论是梳理、复制，还是创设规范都存在亟待解决的问题。对于仅仅是梳理的，没有对不合理的规范内容进行清理；对于是复制原有法定内容的，没有起到权力清单制度成为政府部门实施行政行为时“办事流程、指南”的作用；对于偏离原有法律规定而创设新的规范，由于制定主体和规范主体都是政府机关自身，行政机关既当教练员又当运动员，必然是实施效果较差。因此，为使权力清单真正发挥促进法治政府建设的功能、作用，亟需从以下方面入手予以解决。

    （一）明确权力清单的性质、定位

    权力清单是行政机关转变“政府职能，减政放权”的一场革命，？它是以"清权"、"确权"、"晒权"、"制权"为其主要任务，目的是“把权力关进制度的笼子里”，实现“行政权力进清单、清单之外无权力”。因此，行政机关在权力清单制定过程中，要转变思想，树立正确的法治观念，真正走出权力自我制定、自我裁定的怪圈。具体做法为：一是坚持“依法行政”原则。我国宪法第五条规定，“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家。”“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。”这一规定，既指明了我国法制建设的目标，又明确了国家行政机关行使权力的原则是依法行政。当前，无论理论界对制定权力清单的行为性质如何定论，行政机关都应遵循这一原则。二是坚持人民主权原则。我国宪法明确规定“我国的一切权力属于人民”。行政权力来源于人民，是人民的授予。权力清单属于行政权力范畴，其主体是行政机关。按照现代法治理念，行政机关实施该行政行为时必须处理好权力与权利的关系，不得侵犯公民权利，这是由权力清单行为性质所决定的。

    （二） 整合规范相应的行政权力

    权力清单的依据是法律法规。由于行政法律法规体系庞大、内容繁杂，具有办事指南、流程性质的权力清单必须是对相应的法律法规梳理后进行的整合。在整合过程中，应本着简政放权原则，目的应该进一步是优化服务。整合的结果不仅能使行政机关权力运行更加科学、规范，也便于公众了解行政权力的名称、法律依据、实施主体、监督措施等内容。而且梳理整合后的权力清单，不仅包括上述实体内容，还应包括权力清单的制定、修改等程序方面的内容，以便使制定的权力清单无论是实体还是程序都更加规范。

    （三）强化权力清单制度的刚性

    目前，地方政府正在大力推进权力清单制度，其推进的效果如何与该制度的刚性相关，而这种制度的刚性应该体现在权力清单中的责任清单方面。邓小平同志曾指出：？“制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至走向反面。”制度好不好，关键是能不能达到约束的效果，也就是其刚性如何。强化权力清单制度的刚性，就是要明示“法无授权不可为、法定职责必须为。”如若违犯，必须进行严格的责任追究。其被追究的主体就是权力清单确认的责任主体。只有这样权力清单才能取得积极的效果，否则，就会沦为只是好看的“花瓶”。[1]另外，强化权力清单制度的刚性离不开外部有效的监督。当下，应积极利用现代转播媒介、手段，通过各种监督载体引导公众进行监督。对权力清单实施过程中的违规行使权力的现象必须予以问责。

    参考文献：

    [1]张曼，权力清单的实施条件[M].中国特色社会主义 研究，2015.

    [2]任进.权力清单和负面清单的法治意义[N].学习时 报，2014-01-27.

    [3]樊大彧.权力清单制度需要立法巩固确认[N].北京 青年报，2014-03-18.

    [责任编辑：褚永慧]