浙江省建立健全防止利益冲突制度的实践及启示
关键词 利益沖突 制度建设 启示
作者简介：王金燕，中共温州市委党校。
中图分类号：D67 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文献标识码：A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.04.295
利益冲突的概念与防止利益冲突制度最定早起源于西方。在20世纪中叶，加拿大在世界上首创了利益冲突的概念，并在立法上率先通过了《利益冲突章程》。随后，美国、英国也纷纷制定了自己国家的防止利益冲突制度。这些国家的立法实践在国际社会产生了示范和榜样的作用。发展到现在，如今国际组织以及很多西方发达国家都认为防止利益冲突制度是预防腐败的前瞻性策略。有鉴于此，在欧美发达国家通过立法来防止公职人员利益冲突就很普遍。据不完全统计，通过制定法律来防止公职人员利益冲突的国家和地区在世界上已经有近百个。
在我们国家，利益冲突以多种形式广泛存在。利益冲突问题也早已经得到了党中央的重视。早在20世纪80年代，中国的很多廉政规定就已经体现了防止利益冲突的思想。2009年9月18日，党的十七届四中全会通过了《中共中央关于加强和改进新形势下党的建设若干重大问题的决定》。这个《决定》 第一次正式提出我们国家要建立健全防止利益冲突制度。2012年，党的十八大报告又一次明确提出，要“健全反腐败法律制度，防控廉政风险，防止利益冲突，更加科学有效地防治腐败”。腐败产生的一个重要根源就是利益冲突。因此，为了根治腐败，就必须建立健全防止公职人员利益冲突的制度。一、浙江省建立健全防止利益冲突制度的实践
浙江的私营经济很发达。当地的老百姓一直有经商办企业的传统。所以，浙江一些党员领导干部的亲属经商办企业做生意就很常见。与之相对应的是浙江的公职人员遭遇到的利益冲突现象就比较多。从浙江省纪委监委近些年查处的案件来看，很多公职人员都栽在“熟人”关系上。所以，2009年7月，温州市委、市政府率全国之先，出台了《温州市国家工作人员利益冲突回避暂行办法（试行）》。这个暂行办法给利益冲突下了个明确的定义。为了防止利益冲突，这个暂行办法还规定了国家工作人员的行为规范、回避实施以及处罚。上述规定发布之后， 确实取得了一定的效果。温州通过利益冲突回避制度的实施，带动了相关廉政配套制度的建设。有些单位围绕暂行办法，从特定关系排查、回避实施流程、信息公开等关键环节入手，积极探索创新，形成了适应实际、各具特色的利益冲突回避制度。比如温州市国土资源局针对执法监察类利益冲突，制定出台了《温州市国土资源系统基层所负责人监察执法回避暂行办法》。 除了温州，浙江省的其他地方在防止利益冲突的制度上也进行了积极的探索。比如，义乌市制定了《关于规范党员及国家公职人员“一家两制”管理的暂行办法》、等一系列的单项规定。杭州市出台《关于防止国家工作人员在公共资源交易、公共产品采购、公共资产管理中发生利益冲突的若干规定（试行）》。
经过多年的努力和实践，浙江省已经初步形成了以《暂行办法》为主、其他单项制度为补充的防止利益冲突制度体系。2010年底出台的《浙江省党员领导干部防止利益冲突暂行办法》（以下简称暂行办法）在省级层面，浙江是率全国之先。为了防止可能出现的利益冲突，这个《暂行办法》在九个方面明确限制了县（处）级以上的党员领导干部的行为。比如，禁止党员领导干部以任何形式经商办企业;禁止党员领导干部违反规定拥有非上市公司（企业）的股份或者证券等。这个《暂行办法》还明确限制了党员领导干部的配偶、子女等的可能发生利益冲突的从业行为。同时还规定了利益回避和监督措施。除了《暂行办法》之外，浙江省的防止利益冲突制度体系还有很多单项制度。这些单项制度主要是紧紧围绕利益冲突易发多发的重点领域单独制定的。比如，2015年，浙江省出台了《关于防止领导干部在公款存放方面发生利益冲突和利益输送的办法》，以市场竞争、集体决策、利益申报和回避为主要抓手，从源头上解决领导干部“以权揽储”问题。二、浙江省当前防止利益冲突制度存在的问题
浙江省虽然已经开展了防止利益冲突制度的建立和健全工作， 并积累了一定的经验。但是，由于我们国家在反腐败领域引进利益冲突这个概念的时间还比较短， 相关的理论研究也不够充分和深入，浙江省当前的防止利益冲突制度还存在着一些比较突出的问题。这些问题主要表现在以下几个方面：
（一）浙江省当前防止利益冲突制度适用的对象范围过窄、效力层级低
《浙江省党员领导干部防止利益冲突暂行办法》所适用的对象只是县（处）级以上的党员领导干部。其他单项规定也主要规范的是领导干部。从实践来看，利益冲突不仅发生在党员领导干部身上，普通的公职人员身上也普遍存在着利益冲突。所以，应当将浙江省当前防止利益冲突制度的适用对象扩大到所有的公职人员。公职人员的具体范围可以借鉴《监察法》的相关规定。另外，浙江省当前防止利益冲突制度主要都是浙江省委以省委文件的形式出台的，还应认真总结基层创造的成功经验，及时把经过实践检验、行之有效、比较成熟的制度规定和经验措施上升为法律，实现在法律框架内规范利益冲突行为，提高防止利益冲突工作的规范化、程序化、法制化水平。
（二）浙江省当前防止利益冲突制度的内容不完整、不系统、缺乏相关的配套实施细则
从世界上其他国家治理公职人员利益冲突的经验来看，要有效防止公职人员利益冲突就需要有四大制度：回避制度、财产申报、从业限制和公职人员离职后的行为限制制度。浙江省当前的防止利益冲突制度对回避制度、从业限制和公职人员离职后的行为限制都有规定，但是没有对财产申报作规定。国际的实践已经证明，财产申报制度是防止利益冲突的一个很重要的制度，是预防利益冲突的终端利器。虽然没有规定财产申报制度，但是浙江的平阳、慈溪等地方已经在进行积极的试点。另外，浙江省当前的防止利益冲突制度虽然对回避制度、从业限制和公职人员离职后的行为限制都有规定，但是这些规定总体上还比较粗糙，相互之间缺乏协调，也缺乏相关的配套实施细则。防止利益冲突立法应该是一项综合性的系统工程。相关的法律法规应该规定得非常细密，法律制度之间也应该相互配套协调。
（三）浙江省当前防止利益冲突制度执行情况并不理想
制度的生命力在于执行。浙江省虽然已经初步形成了防止利益冲突制度体系，但是内容还很不完整、不系统。在制度的执行上，也还主要停留在自查自纠的层面上，相关配套执行措施并不完整。制度只有建构而没有严格的监督、检查、执行，没有环环相扣的配套机制制度支持，制度就很难真正执行，也就很难发挥防止利益冲突制度的应有作用。三、浙江的实践对我国建立健全防止利益冲突制度的启示
浙江省当前的防止利益冲突制度反应了我们整个国家防止利益冲突制度的建立还处于刚刚起步阶段。防止利益冲突是一项长期而艰巨的任务，参考浙江的实践，借鉴其他国家和地区防止利益冲突的成功经验，结合我国国情，建议从以下几个方面完善我们国家的利益冲突制度。
（一）整合零散的利益冲突制度，制定出台专门的《公职人员利益冲突防治法》
我们国家在治理和防止公职人员利益冲突方面也颁布了多项制度，但是大多数制度都分散在各类党纪文件和有关规定中。从单个具体制度规定看，这些制度都有其对应的针对性。但是从制度体系建设角度分析，这些制度实际上大多各成一体，互不关联，甚至出现制度重复和制度冲撞。这些在一定程度上削弱了制度的效力。加拿大等一些国家实施的防止利益冲突的制度之所有能取得明显效果，与其合理而系统的系统架构密不可分。所以我们国家可以借鉴加拿大等国家的立法经验，制定出台专门的《公职人员利益冲突防治法》，梳理整合现在散见于各类党内法规和行政法规中的防止利益冲突规定，通过统一的国家立法，明确公职人员的从政行为规范，从而形成符合我国国情的统一化、系统化、可执行强的严密防止公职人员利益冲突的法律体系。
（二）设立预防利益冲突的专门防治管理机构和专员，对利益冲突进行严格监督
为了防止利益冲突，许多国家都设立了专门的监督机构。这些专门的监督机构在美国被称为“政府道德署”，在日本被称为“国家公共服务委员会”，在加拿大被称为“行政伦理咨询专家局”等; 这些专业机构在整个防止利益冲突管理体系中具有不可替代的作用。我们国家在2018年3月20日通过了《中华人民共和国监察法》。按照《监察法》的相关规定，监察机关可以成为我们国家专门防止利益冲突的监督机构。在监察委设置专门防止利益冲突的监察专员，专门对公职人员的利益冲突进行监督和检查。同时，“群众的眼睛是雪亮的”，在制度设计上，监察专员还应该接受群众对有关利益冲突的相关咨询和秘密举报，并做好反馈工作。通过内部和外部两个监督渠道，可以对利益冲突起到很好的监督作用。这样才能保障防止利益冲突各项具体规定的落实，最大限制地防止权力滥用和利益冲突的发生。
（三）加强防止利益冲突的伦理道德建设，培养廉洁从政的文化氛围
中国特色社会主义法治道路的一个重要特点就是依法治国与以德治国相结合。习近平同志也反复强调，治理国家和社会必须把法治和德治结合起来。伦理道德建设在预防利益冲突过程中可以发挥很重要的作用。公职人员应该是伦理道德教育的重点对象。从防止利益冲突做得比较成功的国家和地区的经验来看，要想有效防止利益冲突，就必须注重对公职人员的伦理教育、职业道德培训，培养奉公守法的廉洁文化，通过内在教育和观念的改变树立公职人员廉洁从政的价值取向。比如，经过长期的廉政教育，在日本的社会認知和廉耻观上，日本公民认为腐败就是对社会道德和公共秩序的公然践踏，一个人贪公谋私就会招致别人与社会的批评与孤立。在日本，公用电话私用、公车私用等都会被认为是道德缺失、贪污腐败。而在我们国家，整个社会对腐败呈现一定程度的容忍性，这给防止利益冲突工作带来了严峻的挑战。 将从政道德法制化是防止利益冲突的一项重要保障措施。所以，我们要加快建立中国特色的防止利益冲突的行政伦理法制体系，它应当是我们国家廉政建设不可或缺的重要组成部分。
注释：
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