国家监察体制改革背景下人民监督员制度的出路
摘 要：人民监督员制度的设置初衷是监督检察机关立案侦查的职务犯罪案件，但检察机关的职务犯罪侦查权转隶于监察委员会以后，人民监督员制度的监督对象已经不存在。从实际情况来看，人民监督员制度的运行并未取得预期效果。职务犯罪侦查权具有专业性、秘密性、高效性等特征，综观世界各国立法，没有通过外行人以参与具体程序的方式对该权力的运行进行监督的先例。在国家监察体制改革背景下，我国可以借鉴国外民众参与检察的制度与实践，使人民监督员制度回归其应有功能，即只对检察机关的公诉权进行监督，防止检察机关不当起诉或不当不起诉。职务犯罪侦查权转隶后，对监察委员会侦查行为的监督需要通过检察监督和司法审查来实现。
关键词：职务犯罪侦查；人民监督员制度；监察委员会；起诉权；司法审查
中图分类号：D926 文献标识码：A
文章编号：1003-0751（2018）02-0060-05
2016年12月，第十二届全国人民代表大会常务委员会第二十五次会议通过了《全国人民代表大会常务委员会关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作的决定》（下文简称《决定》），决定将人民检察院的职务犯罪侦查权转隶于监察委员会。在国家监察体制改革背景下，人民监督员制度的监督对象——人民检察院直接受理的侦查案件已经不存在，人民监督员制度向何处去成为亟须解决的问题。
一、人民监督员制度运行的前提已不存在
检察机关是我国宪法规定的法律监督机关，享有对法院、公安机关、监所及其他机关单位的司法、执法活动进行法律监督的权力，同时承担着对国家工作人员贪污贿赂犯罪和国家机关工作人员利用职权实施侵犯公民人身权利、民主权利的犯罪进行侦查和提起公诉的重要职责。这种“高度集权”在打击犯罪、保障人权、维护社会秩序、实现公平正义方面发挥着重要的作用，但实践中也暴露出不少问题。
检察机关既依法履行法律监督职能，又主动接受各方监督如人大监督、政协民主监督、社会监督等，但这些监督机制都存在一些不足。人大及其常委会的监督主要表现为听取和审议检察机关的工作报告，而对检察机关办理个案的侦查、起诉等活动缺乏介入途径，因而难以对检察机关在办案活动中可能出现的违法违规行为进行有效监督。受信息不对称、监督途径不畅通等因素限制，以新闻媒体、人民团体、公民个人为主的社会监督，其作用十分有限。检察机关行使职务犯罪侦查权的活动面临“无人监督监督者”的尴尬局面，其公正性受到质疑。
党的十六大明确提出推进司法体制改革，加强对司法工作的监督。中央要求以人民群众反映强烈的突出问题为突破口，加强对司法的监督和制约。一直以来，检察机关对职务犯罪“自侦、自捕、自诉”的办案模式导致检察工作透明度不高，甚至诱发执法不严、司法不公等问题。检察机关在对其他机关进行监督的同时，自身如何接受监督？群众对此反映强烈，要求把侦查权从检察机关分离出去的呼声日益高涨。对检察机关的监督空白急需一套行之有效的监督制约机制予以填补，在这种情况下，人民监督员制度应运而生。
人民监督员制度的发展历程大致可分为四个阶段。一是先期试点阶段（2003年8月至2004年10月）。在这一阶段，根据2003年10月最高人民检察院下发的《关于人民检察院直接受理侦查案件实行人民监督员制度的规定（试行）》，天津、内蒙古、四川等10个省（区、市）检察机关开展人民监督员制度试点工作，围绕“三类案件”“五种情形”进行案件监督，取得了较好的社会反响。二是扩大试点阶段（2004年10月至2010年10月）。在这一阶段，最高人民检察院相继下发了《关于实行人民监督员制度的规定（试行）》《关于人民监督员监督“五种情形”的实施规则（试行）》等5个规范性文件，完善了对“五种情形”的监督程序，细化了监督程序与诉讼程序的衔接，探索由上一级检察院和外部选任的人民监督员对检察机关办理职务犯罪案件进行监督。其间，人民监督员制度改革被纳入第一轮中央司法体制改革规划，写入《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》《中共中央关于进一步加强人民法院、人民检察院工作的决定》等中央文件，以及《2004年中国人权事业的进展》《中国的民主政治建设》《中国法治建设年度报告（2008年）》《国家人权行动计划（2009—2010年）》等7个白皮书。三是全面推行阶段（2010年10月至2014年9月）。在多年试点的基础上，最高人民检察院修改完善了《关于实行人民监督员制度的规定》，在全国各级检察机关全面实行人民监督员制度，并将这项工作纳入检察机关统一业务应用系统。其间，人民监督员制度改革被纳入第二轮中央司法体制改革规划，写入《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》等中央文件。四是深化改革阶段（2014年9月至今）。在这一阶段，根据党的十八届三中全会、四中全会提出的改革规划要求，最高人民检察院联合司法部在北京、吉林、浙江等10个省份部署開展深化人民监督员制度改革试点工作。人民监督员制度改革被列为第三轮中央司法体制改革项目。2014年9月，最高人民检察院下发《人民监督员监督范围和监督程序改革试点工作方案》，最高人民检察院、司法部印发《关于人民监督员选任管理方式改革试点工作的意见》，进一步健全了人民监督员制度。2015年3月，最高人民检察院、司法部发布《深化人民监督员制度改革方案》，强调要“拓展人民监督员监督案件范围”，新一轮人民监督员制度改革启动。
从监督范围来看，人民监督员对检察工作的监督经历了“三类案件”“五种情形”到“七种情形”再到“十一种情形”的转变，基本上覆盖了检察机关办理自侦案件时容易出现问题的关键环节，如立案、羁押、扣押冻结财物、起诉等环节。
可以得出这样的结论：人民监督员制度的设置初衷是对“谁来监督检察机关”的质疑和“把侦查权从检察机关分离出去”的呼声作出回应，通过引入外部力量，加强对检察机关直接立案侦查案件的监督。在国家监察体制改革背景下，原来由检察机关反贪、反渎等部门行使的职务犯罪侦查权转隶于监察委员会，人民监督员制度失去了存在的主要基础。
二、外行人监督侦查权的做法违背侦查规律
职务犯罪侦查活动具有专业性、秘密性、高效性等特点，这使得职务犯罪侦查权不宜也难以接受外行人的监督。人民监督员制度既是对检察工作的一项监督制度，又是民众参与检察的一种具体方式。我国刑事诉讼法虽然规定了侦查程序中的见证人制度，但见证人的作用仅仅是“见证”，不能像人民监督员那样对侦查行为进行审查、监督并对违法或不当行为提出纠正建议。在域外，外行人监督检察机关的类似制度是美国大陪审团制度和日本检察审查会制度，这两种制度都是针对起诉阶段进行监督。
美国大陪审团制度是民众参与司法的典型模式。大陪审团的主要职能是对检察官的起诉权进行制约和监督，负责重罪案件（在少数州也包括一些轻罪案件）的审查起诉和调查取证。美国立法之所以确立大陪审团制度，是希望通过公众对检察机关将要起诉的案件进行审查，及时发现不符合起诉条件的案件，从而更好地维护当事人的合法权益，也对检察权予以监督和约束。①
日本检察审查会制度是为了防止检察官滥用检察权而由检察审查会对检察官决定不起诉的案件进行审查的一项司法制度。日本实行检察官起诉垄断主义和起诉便宜主义，检察官不仅享有独占的起诉权，而且享有不提起公诉的裁量权。检察审查会的功能是对检察官的不起诉决定是否恰当进行审查，督促其正确行使公诉权。检察审查会是一个独立机构，不隶属于检察机关，其经费也是相对独立的。②
不论是美国的大陪审团制度还是日本的检察审查会制度，民众参与检察的范围都限于检察机关的起诉活动。相比之下，我国人民监督员制度的监督范围集中在检察机关对职务犯罪的侦查活动上。人民监督员对检察机关办理自侦案件的11种情形实施监督：应当立案而不立案或者不应当立案而立案的；超期羁押或者延长羁押期限的决定不正确的；违法搜查、扣押、冻结或者违法处理扣押、冻结款物的；拟撤销案件的；拟不起诉的；应当给予刑事赔偿而不依法予以赔偿的；检察人员在办案中有徇私舞弊、贪赃枉法、刑讯逼供、暴力取证等违法违纪情况的；犯罪嫌疑人不服逮捕决定的；采取的指定居所、监视居住等强制措施违法的；阻碍律师或其他诉讼参与人依法行使诉讼权利的；应当退还取保候审保证金而不予退还的。可以看出，除了第5项、第6项，其他情形都属于侦查权限的内容。
侦查权不宜也难以接受民众参与式的监督，这是由侦查权的运行规律决定的。侦查权要求高效启动、过程秘密，对于高度专业化的侦查活动，外行人往往难以看到实质，从而监督往往流于形式。让外行人以参与执法、司法的方式监督侦查活动，在世界上还没有先例。
三、人民监督员制度的实施效果并不理想
笔者基于2003—2014年最高人民检察院工作报告及其他相关资料，对人民监督员制度的实施情况进行了梳理。③统计过程中发现，历年的最高人民检察院工作报告中人民监督员及其监督案件的数量有多年不全。统计结果显示，2005年、2006年、2007年、2009年，实行人民监督员制度的检察院数量占全国检察院数量的比重分别是80%、86%、86%、86.5%（2008年无公开数据，故没有统计结果），人民监督员制度停滞不前的状况显而易见。2010—2015年最高人民检察院工作报告中基本不提人民监督员，该制度的实施情况缺乏全国性统计数字。
从年份数据分析来看，2003年、2006年、2008年、2013年、2014年，进入人民监督员监督程序的案件数量占全国职务犯罪案件总量的比例分别为12%、15.4%、15.8%、7.8%、6.1%。这几年的数据覆盖了人民监督员制度的试点阶段、全面推广阶段、深入发展阶段，具有很强的代表性。这些数据都在16%以下，据此恐怕不能得出“人民监督员制度对检察机关行使职务犯罪侦查权的监督收到了良好成效”的结论。当然，各年度检察机关实施人民监督员制度的试点范围不尽相同，用全国职务犯罪案件总量代替试点的检察机关承办职务犯罪案件数量与进入人民监督员监督程序的案件数量作比，在结论上会有一些偏差。但是，人民监督员制度从试点到全面推广，实行该制度的检察机关数量占全国检察机关数量的比例均在80%以上。也就是說，这一偏差并不会对“人民监督员制度适用率低”的结论产生实质性影响。况且，试点范围在整体上呈现出不断扩大的趋势，在全国职务犯罪案件数量上升的情况下，进入人民监督员监督程序的职务犯罪案件数量占全国职务犯罪案件总量的比例也理应上升，但2013年、2014年这一比例却仅为7.8%、6.1%，这一反常变化在一定程度上反映出人民监督员的监督权并未得到充分行使。
2003—2008年，人民监督员不同意检察机关拟定意见的案件数量与进入人民监督员监督程序的案件数量之比分别为6.25%、4.5%、5%、4.8%、4.3%、2.8%。可以看出，这一比例基本上呈下降趋势。这意味着在进入监督程序的案件数量一定的情况下，人民监督员不同意检察机关拟定意见的案件数量越来越少。这在一定程度上表明，“参与式”监督并未收到应有的功效。2003—2008年，检察机关采纳人民监督员意见的案件数量与人民监督员不同意检察机关拟定意见的案件数量之比分别为67.7%、461%、45%、70.6%、58.4%、65.1%。这一比例年均在59%左右，但这只是在进入人民监督员监督程序的案件范围内的统计，对于绝大部分未进入该程序的案件而言，这样的比例显得微不足道。
以上数据分析表明，人民监督员制度的整体运行情况并不理想。可以说，除了最初试点几年，这一制度的运行都没有达到预期目标。实际上，从试点开始到2015年，很多单位对人民监督员没有专门的管理办公室和管理人员，人民监督员制度形同虚设。
四、国家监察体制改革背景下人民监督员制度的功能回归
建立监察委员会是事关全局的重大政治变革，已经进入全国试点阶段。按照改革方案，原来由检察机关直接立案侦查的职务犯罪案件将统一整合至监察委员会，这意味着监察委员会的建立将会对现有政治体制和权力运行产生深刻影响。在此背景下，人民监督员制度将走向何方是不可回避的问题。对此，国家监察体制改革试点地区已采取了一些措施，如北京市人民检察院将原“人民监督工作办公室”改为“检察联络部”，主要负责联络特约检察员、人大代表、政协委员等群体。④但是，试点地区的做法可能弱化了人民监督员制度。原则上，监察委员会的建立不应有损而应健全人民监督员制度。
出现问题的主要原因是改革思路還未统一，即各地对检察机关的职务犯罪侦查权转隶后人民监督员应该如何实施监督的问题还未形成共识。对此，有学者提出了三种方案：一是并入维持模式。即，将人民监督员制度并入监察委员会制度，人民监督员的监督范围不变。二是并入扩大模式。即，将人民监督员制度并入监察委员会制度，人民监督员的监督范围扩大到监察委员会的所有监督事项。三是维持调整模式。即，维持人民监督员的监督对象是检察机关不变，将其监督范围调整为职务犯罪以外的其他案件。⑤以上方案各有优劣。就实现制度设计的初衷而言，人民监督员制度应该行使检察监督权，其监督客体是确定的。党的十八届四中全会提出，完善人民监督员制度，重点监督检察机关查办职务犯罪的立案、羁押、扣押冻结财物、起诉等环节的执法活动。据此，人民监督员仍可重点针对职务犯罪的起诉活动进行监督。此外，公益诉讼案件、重大刑事案件也可以作为人民监督员监督的范围，但实行全程监督还是部分监督尚需进一步研讨。⑥可以设想，如果让人民监督员监督监察委员会，则在权力设置及现实可行性上都将困难重重，最终结果可能是弱者一方被空置。侦查工作的秘密性也决定了人民监督员的介入是不妥当的，也是不现实的。
国家监察体制改革背景下如何完善人民监督员制度？笔者认为，我国可以学习日本的相关经验，将检察机关对职务犯罪的起诉活动作为人民监督员的监督对象，并把将来由监察委员会调查终结后移送到检察机关起诉的案件作为人民监督员监督的重点。当然，人民监督员监督起诉活动的范围可以有别于日本，包括对不起诉案件与起诉案件进行监督。⑦一方面，防止不当不起诉。这与日本检察审查会的功能相似。公诉职能是检察机关的基本诉讼职能。我国刑事诉讼法兼采起诉法定主义和起诉便宜主义，为检察机关在起诉权的裁量行使上预留了一定空间，也使其滥用公诉权有了可乘之机，容易导致人情案、关系案、金钱案等执法不公问题。把人民监督员制度引入检察机关公诉权的监督范围，有助于增强检察工作的透明度，更好地实现法律效果和社会效果的统一。另一方面，防止不当起诉。2016年6月，中央全面深化改革领导小组第二十五次会议审议通过了《关于推进以审判为中心的刑事诉讼制度改革的意见》，提出完善不起诉制度和撤回起诉制度，检察机关应严格审查案件的事实和证据，对不符合起诉条件的案件依法作出不起诉决定，严防案件“带病”进入审判程序。将人民监督员制度引入对起诉活动的监督范围，构建防止不当起诉的外部监督机制，能更好地防范当事人遭受不当起诉的不公正待遇，实现惩罚犯罪与保障人权的有机统一。
将监督内容向公诉活动推移并不会缩小人民监督员的权限，也不会打乱其现有工作模式，反而使其监督范围更加明确、更具针对性，监督成效更为明显。这既符合人民监督员制度的定位，又可以确保该制度平稳过渡，让既得经验持续发挥作用。
职务犯罪侦查权转隶于监察委员会，将彻底改变我国长期以来检察机关对职务犯罪案件“自侦、自捕、自诉”的不合理局面，有利于实现侦查权与批捕权、起诉权的分离，形成行使公权力的国家机关之间有效制约的机制。但是，需要重新审视基于破解对检察机关职务犯罪侦查权的监督难题而建立的人民监督员制度。该制度自2003年试点以来已历十余年，在人员选任、监督程序、监督范围等方面不断革新。虽然由于各种原因，该制度运行没有收到预期的监督效果，但民众参与检察的模式值得肯定。职务犯罪侦查权转隶后，人民监督员制度只应保留对检察机关公诉权的监督且以职务犯罪公诉权的行使为监督重点。至于对监察委员会职权的监督，可以通过检察监督和司法审查监督来实现。
五、职务犯罪侦查权转隶后的监督问题
职务犯罪侦查权转隶于监察委员会以后，产生了一个新的问题：谁来监督监察委员会？对此，笔者提出以下两种监督方式。
其一，加强对监察委员会行使侦查权的检察监督。职务犯罪侦查权转隶后，检察机关作为法律监督机关的性质并不会改变，仍然承担着对侦查、审判等活动的监督权。检察机关和监察委员会是两个并列的独立机关，检察机关对监察委员会进行监督符合权力制约权力的法理。根据《决定》，监察委员会对本地区所有行使公权力的公职人员依法实施监察，履行监督、调查、处置职责，对涉嫌职务犯罪的，移送检察机关依法提起公诉。这意味着职务犯罪案件侦查权与起诉权相分离的同时形成了对监察委员会的外部监督——检察机关将从客观、公正、中立的立场对监察委员会的侦查行为进行监督。此外，根据《决定》，监察委员会接受上一级监察委员会和本级人大及其常委会的监督，这表明监察委员会还接受其上级机关和代表人民意志的权力机关的监督。人民监督员是普通民众，起不到监督侦查权的实效。因此，笔者不赞同由人民监督员继续监督转隶后的职务犯罪侦查权的运行。检察机关以其宪法赋予的法律监督机关的地位和高水平的法律专业素养，能更好地实现对监察委员行使侦查权的监督。
其二，将检察机关的批捕权转隶于法院，加强对监察委员会进行职务犯罪侦查中采取羁押措施的司法审查。司法审查机制是现代国家法治化程度的衡量标准之一，有利于约束公权力、保障公民正当权益。侦查权具有一定的强制性，其运行过程中很容易对处于弱势地位的犯罪嫌疑人的权利造成侵害。虽然检察机关的监督能力较强，但侦查是公诉的准备，侦、诉两个部门是一个利益共同体，故不适合由检察机关监督重要的人身羁押措施的实施。很多国家对是否进行审前羁押（逮捕）都是通过司法审查机制决定的。在我国，党的十八届四中全会提出完善对限制人身自由的司法措施和侦查手段的司法监督，这为对强制措施和侦查行为进行司法审查提供了改革的空间。将来，对于限制人身自由的司法措施和侦查手段进行审查的权力，可以将其很大一部分移交给法院；法院应当设立羁押法官，行使对审前羁押（逮捕）的批准权。这样，司法监督与检察监督一起，形成对监察委员会侦查行为的双重监督。
注释
①参见高一飞：《上帝的声音：陪审团法理》，中国民主法制出版社，2016年，第211页。
②参见陈效：《日本检察审查会制度实施现状评析》，《人民检察》2014年第7期。
③相关数据主要来源于：2004—2017年最高人民检察院历年工作报告；周斌：《人民监督员制度改革深入 监督范围应覆盖检察各类案件》，《法制日报》2017年9月20日。
④参见王玄玮：《国家监察体制改革和检察机关的发展》，《人民法治》2017年第2期。
⑤参见秦前红：《国家监察委员会制度试点改革中的两个问题》，《四川师范大学学报》（社会科学版）2017年第3期。
⑥对于普通刑事案件是否需要人民监督员监督的问题，学者们有诸多争论。不过，目前很有必要对公益诉讼案件和重大刑事案件实行人民监督员监督。一方面，这些案件的性质决定了人民监督员介入的必要性。另一方面，日本强制起诉制度的实践经验表明这些案件是腐败高发领域，民众最为关心、引发争议较大。因此，有必要以这些案件为突破口，适当扩大人民监督员的监督范围。
⑦不过，人民监督员监督的重点应是不起诉案件。因为不起诉有终局效力，直接关系到犯罪嫌疑人的切身利益。
责任编辑：邓 林
关键词：职务犯罪侦查；人民监督员制度；监察委员会；起诉权；司法审查
中图分类号：D926 文献标识码：A
文章编号：1003-0751（2018）02-0060-05
2016年12月，第十二届全国人民代表大会常务委员会第二十五次会议通过了《全国人民代表大会常务委员会关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作的决定》（下文简称《决定》），决定将人民检察院的职务犯罪侦查权转隶于监察委员会。在国家监察体制改革背景下，人民监督员制度的监督对象——人民检察院直接受理的侦查案件已经不存在，人民监督员制度向何处去成为亟须解决的问题。
一、人民监督员制度运行的前提已不存在
检察机关是我国宪法规定的法律监督机关，享有对法院、公安机关、监所及其他机关单位的司法、执法活动进行法律监督的权力，同时承担着对国家工作人员贪污贿赂犯罪和国家机关工作人员利用职权实施侵犯公民人身权利、民主权利的犯罪进行侦查和提起公诉的重要职责。这种“高度集权”在打击犯罪、保障人权、维护社会秩序、实现公平正义方面发挥着重要的作用，但实践中也暴露出不少问题。
检察机关既依法履行法律监督职能，又主动接受各方监督如人大监督、政协民主监督、社会监督等，但这些监督机制都存在一些不足。人大及其常委会的监督主要表现为听取和审议检察机关的工作报告，而对检察机关办理个案的侦查、起诉等活动缺乏介入途径，因而难以对检察机关在办案活动中可能出现的违法违规行为进行有效监督。受信息不对称、监督途径不畅通等因素限制，以新闻媒体、人民团体、公民个人为主的社会监督，其作用十分有限。检察机关行使职务犯罪侦查权的活动面临“无人监督监督者”的尴尬局面，其公正性受到质疑。
党的十六大明确提出推进司法体制改革，加强对司法工作的监督。中央要求以人民群众反映强烈的突出问题为突破口，加强对司法的监督和制约。一直以来，检察机关对职务犯罪“自侦、自捕、自诉”的办案模式导致检察工作透明度不高，甚至诱发执法不严、司法不公等问题。检察机关在对其他机关进行监督的同时，自身如何接受监督？群众对此反映强烈，要求把侦查权从检察机关分离出去的呼声日益高涨。对检察机关的监督空白急需一套行之有效的监督制约机制予以填补，在这种情况下，人民监督员制度应运而生。
人民监督员制度的发展历程大致可分为四个阶段。一是先期试点阶段（2003年8月至2004年10月）。在这一阶段，根据2003年10月最高人民检察院下发的《关于人民检察院直接受理侦查案件实行人民监督员制度的规定（试行）》，天津、内蒙古、四川等10个省（区、市）检察机关开展人民监督员制度试点工作，围绕“三类案件”“五种情形”进行案件监督，取得了较好的社会反响。二是扩大试点阶段（2004年10月至2010年10月）。在这一阶段，最高人民检察院相继下发了《关于实行人民监督员制度的规定（试行）》《关于人民监督员监督“五种情形”的实施规则（试行）》等5个规范性文件，完善了对“五种情形”的监督程序，细化了监督程序与诉讼程序的衔接，探索由上一级检察院和外部选任的人民监督员对检察机关办理职务犯罪案件进行监督。其间，人民监督员制度改革被纳入第一轮中央司法体制改革规划，写入《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》《中共中央关于进一步加强人民法院、人民检察院工作的决定》等中央文件，以及《2004年中国人权事业的进展》《中国的民主政治建设》《中国法治建设年度报告（2008年）》《国家人权行动计划（2009—2010年）》等7个白皮书。三是全面推行阶段（2010年10月至2014年9月）。在多年试点的基础上，最高人民检察院修改完善了《关于实行人民监督员制度的规定》，在全国各级检察机关全面实行人民监督员制度，并将这项工作纳入检察机关统一业务应用系统。其间，人民监督员制度改革被纳入第二轮中央司法体制改革规划，写入《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》等中央文件。四是深化改革阶段（2014年9月至今）。在这一阶段，根据党的十八届三中全会、四中全会提出的改革规划要求，最高人民检察院联合司法部在北京、吉林、浙江等10个省份部署開展深化人民监督员制度改革试点工作。人民监督员制度改革被列为第三轮中央司法体制改革项目。2014年9月，最高人民检察院下发《人民监督员监督范围和监督程序改革试点工作方案》，最高人民检察院、司法部印发《关于人民监督员选任管理方式改革试点工作的意见》，进一步健全了人民监督员制度。2015年3月，最高人民检察院、司法部发布《深化人民监督员制度改革方案》，强调要“拓展人民监督员监督案件范围”，新一轮人民监督员制度改革启动。
从监督范围来看，人民监督员对检察工作的监督经历了“三类案件”“五种情形”到“七种情形”再到“十一种情形”的转变，基本上覆盖了检察机关办理自侦案件时容易出现问题的关键环节，如立案、羁押、扣押冻结财物、起诉等环节。
可以得出这样的结论：人民监督员制度的设置初衷是对“谁来监督检察机关”的质疑和“把侦查权从检察机关分离出去”的呼声作出回应，通过引入外部力量，加强对检察机关直接立案侦查案件的监督。在国家监察体制改革背景下，原来由检察机关反贪、反渎等部门行使的职务犯罪侦查权转隶于监察委员会，人民监督员制度失去了存在的主要基础。
二、外行人监督侦查权的做法违背侦查规律
职务犯罪侦查活动具有专业性、秘密性、高效性等特点，这使得职务犯罪侦查权不宜也难以接受外行人的监督。人民监督员制度既是对检察工作的一项监督制度，又是民众参与检察的一种具体方式。我国刑事诉讼法虽然规定了侦查程序中的见证人制度，但见证人的作用仅仅是“见证”，不能像人民监督员那样对侦查行为进行审查、监督并对违法或不当行为提出纠正建议。在域外，外行人监督检察机关的类似制度是美国大陪审团制度和日本检察审查会制度，这两种制度都是针对起诉阶段进行监督。
美国大陪审团制度是民众参与司法的典型模式。大陪审团的主要职能是对检察官的起诉权进行制约和监督，负责重罪案件（在少数州也包括一些轻罪案件）的审查起诉和调查取证。美国立法之所以确立大陪审团制度，是希望通过公众对检察机关将要起诉的案件进行审查，及时发现不符合起诉条件的案件，从而更好地维护当事人的合法权益，也对检察权予以监督和约束。①
日本检察审查会制度是为了防止检察官滥用检察权而由检察审查会对检察官决定不起诉的案件进行审查的一项司法制度。日本实行检察官起诉垄断主义和起诉便宜主义，检察官不仅享有独占的起诉权，而且享有不提起公诉的裁量权。检察审查会的功能是对检察官的不起诉决定是否恰当进行审查，督促其正确行使公诉权。检察审查会是一个独立机构，不隶属于检察机关，其经费也是相对独立的。②
不论是美国的大陪审团制度还是日本的检察审查会制度，民众参与检察的范围都限于检察机关的起诉活动。相比之下，我国人民监督员制度的监督范围集中在检察机关对职务犯罪的侦查活动上。人民监督员对检察机关办理自侦案件的11种情形实施监督：应当立案而不立案或者不应当立案而立案的；超期羁押或者延长羁押期限的决定不正确的；违法搜查、扣押、冻结或者违法处理扣押、冻结款物的；拟撤销案件的；拟不起诉的；应当给予刑事赔偿而不依法予以赔偿的；检察人员在办案中有徇私舞弊、贪赃枉法、刑讯逼供、暴力取证等违法违纪情况的；犯罪嫌疑人不服逮捕决定的；采取的指定居所、监视居住等强制措施违法的；阻碍律师或其他诉讼参与人依法行使诉讼权利的；应当退还取保候审保证金而不予退还的。可以看出，除了第5项、第6项，其他情形都属于侦查权限的内容。
侦查权不宜也难以接受民众参与式的监督，这是由侦查权的运行规律决定的。侦查权要求高效启动、过程秘密，对于高度专业化的侦查活动，外行人往往难以看到实质，从而监督往往流于形式。让外行人以参与执法、司法的方式监督侦查活动，在世界上还没有先例。
三、人民监督员制度的实施效果并不理想
笔者基于2003—2014年最高人民检察院工作报告及其他相关资料，对人民监督员制度的实施情况进行了梳理。③统计过程中发现，历年的最高人民检察院工作报告中人民监督员及其监督案件的数量有多年不全。统计结果显示，2005年、2006年、2007年、2009年，实行人民监督员制度的检察院数量占全国检察院数量的比重分别是80%、86%、86%、86.5%（2008年无公开数据，故没有统计结果），人民监督员制度停滞不前的状况显而易见。2010—2015年最高人民检察院工作报告中基本不提人民监督员，该制度的实施情况缺乏全国性统计数字。
从年份数据分析来看，2003年、2006年、2008年、2013年、2014年，进入人民监督员监督程序的案件数量占全国职务犯罪案件总量的比例分别为12%、15.4%、15.8%、7.8%、6.1%。这几年的数据覆盖了人民监督员制度的试点阶段、全面推广阶段、深入发展阶段，具有很强的代表性。这些数据都在16%以下，据此恐怕不能得出“人民监督员制度对检察机关行使职务犯罪侦查权的监督收到了良好成效”的结论。当然，各年度检察机关实施人民监督员制度的试点范围不尽相同，用全国职务犯罪案件总量代替试点的检察机关承办职务犯罪案件数量与进入人民监督员监督程序的案件数量作比，在结论上会有一些偏差。但是，人民监督员制度从试点到全面推广，实行该制度的检察机关数量占全国检察机关数量的比例均在80%以上。也就是說，这一偏差并不会对“人民监督员制度适用率低”的结论产生实质性影响。况且，试点范围在整体上呈现出不断扩大的趋势，在全国职务犯罪案件数量上升的情况下，进入人民监督员监督程序的职务犯罪案件数量占全国职务犯罪案件总量的比例也理应上升，但2013年、2014年这一比例却仅为7.8%、6.1%，这一反常变化在一定程度上反映出人民监督员的监督权并未得到充分行使。
2003—2008年，人民监督员不同意检察机关拟定意见的案件数量与进入人民监督员监督程序的案件数量之比分别为6.25%、4.5%、5%、4.8%、4.3%、2.8%。可以看出，这一比例基本上呈下降趋势。这意味着在进入监督程序的案件数量一定的情况下，人民监督员不同意检察机关拟定意见的案件数量越来越少。这在一定程度上表明，“参与式”监督并未收到应有的功效。2003—2008年，检察机关采纳人民监督员意见的案件数量与人民监督员不同意检察机关拟定意见的案件数量之比分别为67.7%、461%、45%、70.6%、58.4%、65.1%。这一比例年均在59%左右，但这只是在进入人民监督员监督程序的案件范围内的统计，对于绝大部分未进入该程序的案件而言，这样的比例显得微不足道。
以上数据分析表明，人民监督员制度的整体运行情况并不理想。可以说，除了最初试点几年，这一制度的运行都没有达到预期目标。实际上，从试点开始到2015年，很多单位对人民监督员没有专门的管理办公室和管理人员，人民监督员制度形同虚设。
四、国家监察体制改革背景下人民监督员制度的功能回归
建立监察委员会是事关全局的重大政治变革，已经进入全国试点阶段。按照改革方案，原来由检察机关直接立案侦查的职务犯罪案件将统一整合至监察委员会，这意味着监察委员会的建立将会对现有政治体制和权力运行产生深刻影响。在此背景下，人民监督员制度将走向何方是不可回避的问题。对此，国家监察体制改革试点地区已采取了一些措施，如北京市人民检察院将原“人民监督工作办公室”改为“检察联络部”，主要负责联络特约检察员、人大代表、政协委员等群体。④但是，试点地区的做法可能弱化了人民监督员制度。原则上，监察委员会的建立不应有损而应健全人民监督员制度。
出现问题的主要原因是改革思路還未统一，即各地对检察机关的职务犯罪侦查权转隶后人民监督员应该如何实施监督的问题还未形成共识。对此，有学者提出了三种方案：一是并入维持模式。即，将人民监督员制度并入监察委员会制度，人民监督员的监督范围不变。二是并入扩大模式。即，将人民监督员制度并入监察委员会制度，人民监督员的监督范围扩大到监察委员会的所有监督事项。三是维持调整模式。即，维持人民监督员的监督对象是检察机关不变，将其监督范围调整为职务犯罪以外的其他案件。⑤以上方案各有优劣。就实现制度设计的初衷而言，人民监督员制度应该行使检察监督权，其监督客体是确定的。党的十八届四中全会提出，完善人民监督员制度，重点监督检察机关查办职务犯罪的立案、羁押、扣押冻结财物、起诉等环节的执法活动。据此，人民监督员仍可重点针对职务犯罪的起诉活动进行监督。此外，公益诉讼案件、重大刑事案件也可以作为人民监督员监督的范围，但实行全程监督还是部分监督尚需进一步研讨。⑥可以设想，如果让人民监督员监督监察委员会，则在权力设置及现实可行性上都将困难重重，最终结果可能是弱者一方被空置。侦查工作的秘密性也决定了人民监督员的介入是不妥当的，也是不现实的。
国家监察体制改革背景下如何完善人民监督员制度？笔者认为，我国可以学习日本的相关经验，将检察机关对职务犯罪的起诉活动作为人民监督员的监督对象，并把将来由监察委员会调查终结后移送到检察机关起诉的案件作为人民监督员监督的重点。当然，人民监督员监督起诉活动的范围可以有别于日本，包括对不起诉案件与起诉案件进行监督。⑦一方面，防止不当不起诉。这与日本检察审查会的功能相似。公诉职能是检察机关的基本诉讼职能。我国刑事诉讼法兼采起诉法定主义和起诉便宜主义，为检察机关在起诉权的裁量行使上预留了一定空间，也使其滥用公诉权有了可乘之机，容易导致人情案、关系案、金钱案等执法不公问题。把人民监督员制度引入检察机关公诉权的监督范围，有助于增强检察工作的透明度，更好地实现法律效果和社会效果的统一。另一方面，防止不当起诉。2016年6月，中央全面深化改革领导小组第二十五次会议审议通过了《关于推进以审判为中心的刑事诉讼制度改革的意见》，提出完善不起诉制度和撤回起诉制度，检察机关应严格审查案件的事实和证据，对不符合起诉条件的案件依法作出不起诉决定，严防案件“带病”进入审判程序。将人民监督员制度引入对起诉活动的监督范围，构建防止不当起诉的外部监督机制，能更好地防范当事人遭受不当起诉的不公正待遇，实现惩罚犯罪与保障人权的有机统一。
将监督内容向公诉活动推移并不会缩小人民监督员的权限，也不会打乱其现有工作模式，反而使其监督范围更加明确、更具针对性，监督成效更为明显。这既符合人民监督员制度的定位，又可以确保该制度平稳过渡，让既得经验持续发挥作用。
职务犯罪侦查权转隶于监察委员会，将彻底改变我国长期以来检察机关对职务犯罪案件“自侦、自捕、自诉”的不合理局面，有利于实现侦查权与批捕权、起诉权的分离，形成行使公权力的国家机关之间有效制约的机制。但是，需要重新审视基于破解对检察机关职务犯罪侦查权的监督难题而建立的人民监督员制度。该制度自2003年试点以来已历十余年，在人员选任、监督程序、监督范围等方面不断革新。虽然由于各种原因，该制度运行没有收到预期的监督效果，但民众参与检察的模式值得肯定。职务犯罪侦查权转隶后，人民监督员制度只应保留对检察机关公诉权的监督且以职务犯罪公诉权的行使为监督重点。至于对监察委员会职权的监督，可以通过检察监督和司法审查监督来实现。
五、职务犯罪侦查权转隶后的监督问题
职务犯罪侦查权转隶于监察委员会以后，产生了一个新的问题：谁来监督监察委员会？对此，笔者提出以下两种监督方式。
其一，加强对监察委员会行使侦查权的检察监督。职务犯罪侦查权转隶后，检察机关作为法律监督机关的性质并不会改变，仍然承担着对侦查、审判等活动的监督权。检察机关和监察委员会是两个并列的独立机关，检察机关对监察委员会进行监督符合权力制约权力的法理。根据《决定》，监察委员会对本地区所有行使公权力的公职人员依法实施监察，履行监督、调查、处置职责，对涉嫌职务犯罪的，移送检察机关依法提起公诉。这意味着职务犯罪案件侦查权与起诉权相分离的同时形成了对监察委员会的外部监督——检察机关将从客观、公正、中立的立场对监察委员会的侦查行为进行监督。此外，根据《决定》，监察委员会接受上一级监察委员会和本级人大及其常委会的监督，这表明监察委员会还接受其上级机关和代表人民意志的权力机关的监督。人民监督员是普通民众，起不到监督侦查权的实效。因此，笔者不赞同由人民监督员继续监督转隶后的职务犯罪侦查权的运行。检察机关以其宪法赋予的法律监督机关的地位和高水平的法律专业素养，能更好地实现对监察委员行使侦查权的监督。
其二，将检察机关的批捕权转隶于法院，加强对监察委员会进行职务犯罪侦查中采取羁押措施的司法审查。司法审查机制是现代国家法治化程度的衡量标准之一，有利于约束公权力、保障公民正当权益。侦查权具有一定的强制性，其运行过程中很容易对处于弱势地位的犯罪嫌疑人的权利造成侵害。虽然检察机关的监督能力较强，但侦查是公诉的准备，侦、诉两个部门是一个利益共同体，故不适合由检察机关监督重要的人身羁押措施的实施。很多国家对是否进行审前羁押（逮捕）都是通过司法审查机制决定的。在我国，党的十八届四中全会提出完善对限制人身自由的司法措施和侦查手段的司法监督，这为对强制措施和侦查行为进行司法审查提供了改革的空间。将来，对于限制人身自由的司法措施和侦查手段进行审查的权力，可以将其很大一部分移交给法院；法院应当设立羁押法官，行使对审前羁押（逮捕）的批准权。这样，司法监督与检察监督一起，形成对监察委员会侦查行为的双重监督。
注释
①参见高一飞：《上帝的声音：陪审团法理》，中国民主法制出版社，2016年，第211页。
②参见陈效：《日本检察审查会制度实施现状评析》，《人民检察》2014年第7期。
③相关数据主要来源于：2004—2017年最高人民检察院历年工作报告；周斌：《人民监督员制度改革深入 监督范围应覆盖检察各类案件》，《法制日报》2017年9月20日。
④参见王玄玮：《国家监察体制改革和检察机关的发展》，《人民法治》2017年第2期。
⑤参见秦前红：《国家监察委员会制度试点改革中的两个问题》，《四川师范大学学报》（社会科学版）2017年第3期。
⑥对于普通刑事案件是否需要人民监督员监督的问题，学者们有诸多争论。不过，目前很有必要对公益诉讼案件和重大刑事案件实行人民监督员监督。一方面，这些案件的性质决定了人民监督员介入的必要性。另一方面，日本强制起诉制度的实践经验表明这些案件是腐败高发领域，民众最为关心、引发争议较大。因此，有必要以这些案件为突破口，适当扩大人民监督员的监督范围。
⑦不过，人民监督员监督的重点应是不起诉案件。因为不起诉有终局效力，直接关系到犯罪嫌疑人的切身利益。
责任编辑：邓 林
