“再监督”对高校内控体系建设与完善的质效探究
关键词 监督 再监督 高校 内部控制 质效
基金项目：江苏省高校哲学社会科学研究基金（专题）项目“内控制度建设对高校纪委实施‘再监督的意义与作用”（2018 SJA1099）。
作者简介：仇莺璇，江苏科技大学助理研究员，硕士，研究方向：高等教育管理和党风廉政研究。
中图分类号：D630.9 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文献标识码：A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.04.311一、引言
出于有效防范舞弊和预防腐败以及提高公共服务的效率效果的目的，不少单位都逐步开展了科学有效的内控和监督，特别是随着《行政事业单位内部控制规范（试行）》的颁布与实施，我国各高校的内部控制建设和实施工作也陆续启动。目前，不少学者已对高校内控建设展开了研究，如彭威基于业务流程再造的信息化管理平台，以求用信息化手段建立有效的内控体系，提升财务资产的管理水平[1];杨富梅等人基于西南大学等26所高校后勤在招标过程中的问卷调查，从内部控制角度审视当前高校后勤招标过程中存在的问题，并提出相应的内部控制对策与措施[2];杨从印等人通过样本分析，由内控自评报告研究高校内部控制建设存在的问题，提出进一步加强高校内部控制建设的对策[3];葛玉林和吴君民则是从制度压力和高层管理者的支持的角度出发，在实证的基础上提出了提高高校内控有效性的管理启示和建议[4];李虹等人通过对高校科研经费风险点进行深入剖析，从协同角度提出“内”+“外”的风险防控措施[5]等等。他们大多是从内部控制本身的各个要素或子系统进行了分析，忽略高校的内部控制建设是在各职能部门自行执行、自我监督和被纪委再监督环境下实施的。针对当前高校内部控制存在的问题、具体的构建方式和途径以及有效性监管，现有的研究没有回答。因此，本文提出“再监督”对高校内控体系建设与完善的质效进行探究，对高校内部控制的具体实施和水平提高具有现实意义。二、再监督的内涵
高校纪委作为高校党内监督的专门机构和执行党的纪律的职能部门，全面负责高校党风廉政建设的教育、制度、监督、纠风、惩处等五方面工作[6]。高校纪委的对内监督作为内部控制重要组成部分，最终监督效果的好坏与内部控制水平的高低有着极为紧密的联系。在党的十八届三中全会上，明确了纪委所应承担的党风廉政建设的监督责任，中纪委十八届三次全会上也要求纪委转职能、转方式、转作风，切实履行监督责任，并对纪检监察机关强化“监督的再监督、检查的再检查”进行了统一部署。自此开启了开展“监督的再监督、检查的再检查”的第一步。
以往，由纪检监察机构牵头或参与的议事协调和日常监督，都需要纪检监察部门到场确认，签字负责。党的十八届三中全会后，高校纪检监察机关根据上级要求，作出退出“一线”监督的调整。与以前相比，“再监督”既是监督职责的回归，也是监督方式的再造，为监督部门整合力量，为实施精准监督和严厉打击腐败打下基础，体现了我国严肃推进腐败治理的现代化要求。三、内控体系建设与监督的关联性
高校内部控制是为了达成人才培养、科学研究、服务社会和传承文化的任务，使高校经营方针得到贯彻、资产得到保全、会计信息得以真实合法、形象和名誉得以维护而采取的一系列控制方法、程序和措施。建立健全高校内部控制体系，有利于公办高校管理水平的提高，有利于高校总体竞争力的提升，有利于预防经济犯罪[7]。
高校纪委作为高校党内监督的专责机关，履行监督职责是一项政治任务[8]。从最终目的来看，高校纪委监督是为了深入推进高校全面从严治党、强化高校廉政风险防控和加强廉政建设。《关于加强廉政风险防控的指导意见》中指出：“实践表明，将风险管理理论和现代质量管理方法引入反腐倡廉建设，加强廉政风险防控，是构建惩治和预防腐败体系的重要举措”。风险管理理论的核心就是内部控制理论，我国财政部发布的《企业和行政事业单位内部控制规范》也是基于该框架的[9]。
可见，高校内部控制与廉政风险防范所所面临着共同的重要风险点，有着非常紧密的联系。而监督作为内部控制理论的五要素之一，在深入推进高校全面从严治党、强化高校廉政风险防控中发挥着十分重要的作用。如果说高校内部控制是高校进行内部治理的重要理论，那么，外部监督就为内部控制各个要素的运行情况和目标实现提供保障，是控制活动规范有序运行的重要手段，两者相辅相成、互相促进[10]。四、高校内部控制问题分析
（一）高校内控外部环境欠佳
我国的高校主要是由政府向高校无偿提供财政拨款出资建立的。作为高校转运的主要出資方，政府理应监督和管理高校的各类办学行为。但由于现有信息不对称及监管严重缺乏，政府在高校治理结构中发挥的作用很有限。同时，作为高校经费供给方的家长、各类企事业单位和资金捐赠的校友等，也极少参与到高校的治理中。加上高校公开的财务信息非常有限，高校出资方对于各项经费和资源的管理使用情况便无法知晓。就高校内控的立法基础而言，《企业内部控制基本规范》和《行政事业单位内部控制规范（试行）》是我国首次对组织整体内部控制以明文规定的形式开启了我国内部控制的第一步，但我国在内部控制制度建设的脚步与发达国家的完善的法律法规相比，层次较之低了许多，在很多学者看来，这也是我国高校内部控制意识薄弱，内控制度执行不到位的根本原因。
（二）高校内控建设的内部动力不足
1.高校领导重视程度不够。高校是教书育人的教育机构，相比之下，领导更重视教学科研的发展，对高校内部控制的行政建设的重视程度则远远不足。同时，高校的内部控制建设是个逐步规范组织管理的过程，期间有很多环节需要校领导统筹协调，特别是牵涉到侵犯原有的利益群体的既得利益，这就需要领导足够重视，才能顺利地开展内部控制建设。
2.内部控制建设意识淡薄。现实中，上到校领导、下到普通员工对高校内部控制不了解不知晓的有之，觉得高校内部控制建设作用不大、可有可无的高校员工的有之，有的二级单位的负责人甚至认为内部控制是给自己部门找麻烦和对学校中层干部的不信任，错误的观念和淡薄的意识在高校较为普遍。高校内部控制建设不只是少数行政人员的事，它需要高校全体教职员工和学生的广泛参与并成为重要监督人。而淡薄的内控监督意识在很大程度上抑制了内部控制监督信息的有效传递，自觉或不自觉地放弃了内控监督举措，大大削弱了高校的内部控制水平。
（三）内控建设形式大于实质
1.内部控制制度缺失。根据《规范》要求，各高校要有针对性地开展内部控制指引，只有极少数高校愿意聘请专家来设计学校内部控制和管理流程，绝大多数高校都是自行组织相关人员设计或由职能部门自行制定内部控制制度，通常存在顶层设计不够、部门与部门之间规定重复制定，覆盖不全面又相互矛盾的问题。由于制度缺乏，没有较为详细的规定，导致预算管理流于形式，二级单位财务管理松散，采购归类随意混乱，资产管理缺乏足够重视等。
2.内控建设的执行力不够。尽管我国在国家层面就高校内控建设出台了相关规范和指南，但由于不同地区、不同类型的高校本来文化差异就比较明显，再加上各个高校管理体制、方式方法区别较大，内部控制建设的标准就更难统一。同时，再加上人为因素，同样的标准被区别对待，相关责任追究也变得轻描淡写，有的甚至不了了之。
（四）内部控制缺乏风险管理
至今，一些高校的内控工作总是局限于内控规范或指南中涉及的内容，并没有根据实际情况和需要建立内控实施过程中风险因素进行分析，缺乏主动的风险管理。由于风险管理意识不强，在进行投融资决策时，没有考虑其可行性和自身的偿债能力，导致出现债务危机等问题[11]。
（五）信息化基础薄弱
当前，不少高校都建立了财务、资产、教学、学生、图书等多项管理系统，但高校整体的信息系统应用却很是不足，只有极少数高校内部上下级层、部门与部门之间、岗位与岗位之间沟通环境与条件良好，绝大部分高校各个管理系统相互独立，数据口径不统一，不能实现共享，内部控制体系运行效率差，导致办公效率低下，监管也困难。五、“再监督”对内控体系建设的促进作用
（一）逐步优化高校内控的外部环境
“再监督”作为一种监督方式的再造和新尝试，纳入了自我监督约束的环节，加上纪委的再监督，将事前事中事后的监督贯穿起来，使原来不对称的信息逐步完善起来，大大提升了外部监督的效果。同时，虽然我国内控管理的起步相对较晚，但在外在监督方面的规定一直是相对完善且注重与时俱进的，这就为逐步优化高校内控的外部环境打下了良好的基础。
（二）大幅提升高校内部建设的动力
以往，不少高校管理者确实只关注教学科研，对高校的内控监督重视不多，但随着高校腐败案件的增多和内控管理优势的体现后，更多的高校管理者从原有的思想桎梏中解放出来。虽然我国高校的内控监督起步较晚，监督理论研究相对滞后，但并没有影响高校管理者对这种理论研究的热情和在实践操作中寄予的期望。特别是中纪委对各个高校提出“三转”和实施“再监督”方式的行政要求后，高校内控引起了更多高校管理者的广泛关注。
原来高校内控中监督责任不明确，所有的监督都是纪委全程参与，各部门（单位）的制度建设、廉政风险防控由于是纪检监察部门制定，党风廉政建设任务与业务工作相脱节，不能具体化，加上缺乏健全的考核指标，使得业务部门应当承担的责任没有承担起来。“再监督”这一举措是以被监督对象能够自我监督为前提的，这就倒逼职能部门强化监督意识和监督职责，通过二级单位自主设立纪检委员等方式，在很大程度上调动了二级单位（部门）各负其责、自我监督的积极性。同时，这种监督将党内监督与党外监督、法律监督与行政监督、校内监督与校外监督等各类监督有机结合起来，能更好地提高师生监督意识，发挥他们的主人翁精神，提高监督意识，主动参与到学校的教学科研、管理服务中，提升监督的实际效果。
（三）逐渐完善高校内控体系的制度建设
纪委“再监督”方式方法的出台，不仅在客观上要求高校有着较为完善的内控制度，同时也要求面对违纪违规违法，有着强有力的问责力度。
1.倒逼高校内控制度建设。各职能部门、业务单位只有建立了一系列管理制度，才可能以此为准绳，在行使权利的同时承担相应的责任，约束好自己的行为，做好自我监督，同时给高校内部各职能部门的制度的完整性、实用性以及部门之间制度的整合性提出了更高的要求，也为高校内控体系中的制度建设奠定了良好的基础。
2.整合与健全违纪问责制度。如果说纪委监督过程中违规违纪的标准是违反国家法律、法规以及各职能部门、业务部门乃至全校建立的各类规章制度执行的行为，那么违纪问责制度就是敦促各类法律、法规、校内外各类规章制度的准确有力执行的又一道约束。只有在健全各类业务规章制度的同时，整合与健全违纪问责制度，达到标准统一，才能从根本保障制度的有力執行，否则所颁布的制度都将是一纸空谈，既没有事前的自我约束力，纪委的“再监督”也很难到位。同时，纪委作为监督的职能部门，要及时将各部门的问责制度整合，在问责力度上要一视同仁，均等对待。
（四）健全有效的长效预防机制
高校“再监督”的实施，使得各职能部门自我约束和风险防范意识有所增强，从而进一步促使各高校各个管理条口积极识别风险，关注高风险的关键环节，注重风险的评估，并积极运用当前的大数据功能进行决策，根据数据呈现的结果，进行相关性分析，对风险进行评估。此外，“再监督”环境下要求高校建立起内部控制评价指标体系并采用科学的评价方法，定期对此作出客观评价并提出合理化方案，在很大程度上增强了高校应对风险的能力。
（五）大力促进以网络为载体的内控建设
“再监督”的实施迫切要求高校结合自身实际需要建立适合自己的信息系统，建设好校园局域网、办公系统、校园一卡通系统、财务信息系统、教务管理系统、科研管理系统和图书管理系统等已有的信息平台，在充分发挥其效用的同时逐步将内部控制方法、流程、具体措施融入内嵌其中并将信息资源有效集成，形成网状的信息沟通渠道，切实减少或消除人为因素，全面提升学校的管理质量。同时，全校师生还可以通过新闻媒介、网络等传播媒介，用宣传、揭露、曝光等方式对监督对象进行监督问责，这些以网络为载体的监督手段，大大促进了内控体系的建设。六、结语
高校的内控体系建设是一项长期而艰巨的任务，期间的准备工作也比较复杂繁琐，需要涉及上至校领导、下至每一个师生的共同努力。内控体系的建设不是纸上和会议上的空谈，需要付诸到实际行动中，并时刻注重内部控制的建设实效，不断加强对内部控制的监督和评价。以高校纪检部门为主的内部监察机构，在实施监督转型的过程中，要将“再监督”的特点与内部控制有机结合，充分发挥其在内部控制建设与完善过程中的特殊效用。通过创造和谐的内控环境、提升高校内控建设的内部动力、建立好新的制度体系和程序环节、充分运用先进的计算机科学技术等手段，进一步健全监督体系，做好监督方式改革创新下的高校内控建设。
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