西部城市基层社区应急能力现状分析与问题研究

    李蕾

    [摘 要] 通过运用特定理论指标建构城市社区层面的风险评估指标体系，针对西部城市社区应急管理能力建设状况展开问题，并深度剖析城市基层社区在自我应急管理能力建设过程中存在的问题。

    [关键词] 社区；应急管理；风险评估；存在问题

    中图分类号：D523 文献标识码：A

    一、研究背景及意义

    社区是实施公共治理的“最后一公里”，是社会治理的基本单元，也是国家治理体系中最根本、最基础的环节。基层社区不仅是当前各种突发事件的直接发生地，也是防范和应对突发公共事件第一道防线，因此社区应急管理水平高低及其自身功能的发挥，直接决定着地方各级政府应急管理能力的高低。社区应急管理能力水平高低决定着社区应急管理工作开展的行政效能。

    二、城市社区应急管理及应急管理风险评估

    近年来，随着我国应急管理工作水平不断提升，城市应急管理能力总体上比较乐观，以“一案三制”为核心的应急管理体系不断完善，地方各级政府逐步推进基层应急管理建设，社区预案体系基本建构，社区自治组织能按照上级街道及相关部门的要求，结合社区自身地理环境、辖区单位以及人员构成等特点制定各类突发事件的应急预案，可以说，一系列专项应急预案和现场处置方案的建立，显著提高了城市基层社区应急管理水平。

    （一）社区作为灾害承载体的安全脆弱性

    风险的识别和评估是开展有效的社区应急管理的重要步骤。本研究采用社会风险由多致灾因子和承灾体脆弱性两个方面构成这一理论基础进行社区风险模型的构建[1]。对社区灾害承载体的脆弱性从自然环境、经济发展、社会发展环境等三方面去评估。由于L市公共安全形势的特殊性，自然灾害易发多发，加之生态环境比较脆弱导致近年来各类突发事件频发，结合社区风险评估体系量化分析模型，选取L市C区和Q区不同特点的城市社区就社区承灾体脆弱性以及风险致灾因子的致灾程度进行调查，最后对所选社区综合性风险分析评估。

    （二）基层社区安全脆弱性比较

    依照本研究设计的社区承灾体脆弱性打分体系，邀请社区中负责应急管理的专职人员针对本社区作为灾害承载体安全脆弱性各项评分项目进行打分，通过整理数据对其安全脆弱性进行对比分析。发现不同社区在灾害承载上的表现具有不同特征。JYL街道J社区在承灾体的脆弱性上要明显高于K社区和XH街道M社区。J社区的物理脆弱性和经济社会脆弱性明显高于其他两个社区。这种脆弱性即体现在J社区居民学历层次整体较低，流动人口和居民的安全意识整体不高，经济发展水平相对较低。特别是社区内棚户区还存在着房屋质量差，安全性不高的风险。而K社区和M社区两个社区，房屋安全性较高，社区里的居民也普遍表现出收入和学历、知识水平较高，安全意识较强的调点。

    （三）致灾因子影响程度对比分析

    1.社区致灾因子综合评估。结合导致灾害发生的致灾因子致险等级评估模型，总体来看，各致灾因子在L市内的三个不同社区中所造成的致险情况既具有共同特征也具有不同特点（见图1）。

    2.比较分析。（1）自然灾害致灾因子致险分析。大多调查社区都具有相同的自然灾害潜在风险。极端气温、雾霾四类致灾因子成为共同的致灾风险，且这一特点在市一级层面具有一致性。在自然灾害类的致灾因子中，路面塌陷、山体滑坡在不同社区内具有不同的潜在风险。

    （2）事故灾害致灾因子致险分析。生产安全事故、公共设施事故、火灾事故、煤气中毒事故、食品安全以及交通事故等致灾因子在全部调查社区呈现出高风险性。特别是交通安全、生产安全、火灾三项致灾因子的致险程度远高于其他因子，在社区层面构成了现实性的威胁和危害。

    （3）社会安全致灾因子致险分析。这类致灾因子在不同社区差异化较大。在J社区中事故灾害类致灾因子危害程度较高，而K社区中群体性事件是该社区的主要风险点。

    （四）社區综合风险评估比较分析

    可以分析得出，城市基层社区作为各类风险灾害的第一承载体，其风险等级是由社区脆弱性等级和各类致灾因子的致险程度来决定的。所以，在突发公共事件整个周期管理过程中后，无论是预防、还是在开展应急响应和处置的过程中，都可以从降低社区承灾脆弱性等级以及减少各类风险因素的角度出发进行管控和治理。

    三、社区应急管理能力建设存在的问题

    （一）社区应急管理体系不完善

    一是社区制定的各类应急预案和处置方案可操作性还不强。社区应急预案的制定并不主动，主要是由上级政府部门下达指令要求，然后参考其他单位预案拟定，缺乏对辖区风险致灾因素及各类情况的研判，缺乏科学规划，也没有实施预案动态修订机制，缺乏定期演练来检验预案的实际有效性。二是社区应急管理相关应急法规建设缓慢。社区未能从辖区实际情况出发制定符合实际的有效应急法规，社区对应急管理知识以及相关法规的宣传不足。三是社区应急管理机制不完善导致作用发挥不够明显。社区在全周期管理过程中未建立有效的预防准备、监测预警、信息报告、公共沟通、教育培训等应急机制。

    （二）预防与应急准备不充分

    一是风险预防的应对措施不足。社区对危险源的监控不够，没有实现常态管理优化，只对本区域一些特殊人群进行登记和监控，这就没有消除风险隐患，风险预防缺乏先进、多样化的预警技术手段。二是社区应急队伍建设滞后，队伍人员专业化程度较低。目前社区的应急队伍主要由本社区的党员、干部及个别居民组成，从事医疗、心理救助等应急相关专业人员数量少，队伍缺乏定期的知识技能培训和演练，应急处置能力较弱。三是社区基层应急物资装备没有实现标准化建设。大部分社区没有建立常备应急物资储备库。缺乏专项应急资金保障。

    （三）灾害预警预报体系运行不畅

    应急监测预警方面目前主要由社区工作人员、楼院长、网格员通过日常网格化巡查来收集信息。由于社区工作人员数量有限，且未经过专业的应急管理培训，仅仅通过个人工作经验对社区风险源等潜在隐患进行主观判断，技术性的研判不足。信息内容更新不及时，信息共享率低，导致预警信息和采取应急措施都过于滞后。

    （四）应急处置措施不到位

    在突发事件发生后社区的防灾减灾功能发挥十分重要，特别是在应急反应和处置方面具有优势地位，但实际在采取措施过程中作用并不明显。突发事件信息报送也存在一定的时间滞后，尽管社区能在第一时间进行快速“第一响应”，但主要决策指挥权在上一级行政部门，因此社区应急工作开展较为被动，社区在社会动员方面功能有待强化。

    （五）事后恢复与重建能力水平不足

    社区事后恢复与重建主要是与应急处置效果和资源保障能力有关，应急处置效果越好，应急资源越充分，越有利于社区灾后恢复重建。由于受到医疗资源、技术手段、资金支持以及人员构成等因素制约，社区难以进行有效的恢复重建，社区缺乏对突发事件进行调查评估，对辖区相关单位责任人的责任追究督促整改力度有限。后期提供决策建议智力支持方面作用有限。

    四、结语

    通过对L市基层社区应急管理能力进行风险评估和问题分析，可以得出外部环境因素严重制约西部城市社区应急能力建设水平。第一，社区管理者的危机意识有待增强。要彻底改变重处置、轻预防的管理理念，加强日常防范。第二，行政管理体制制约基层社区应急管理作用发挥。由于实行“条块分割”的组织结构管理模式，导致社区责权不明，调度协调不力。第三、基层社区应急管理技术保障机制不足。由于缺乏通信、监测以及大数据“云”技术等先进技术，导致社区的应急技术保障严重不足。第四，基层社区应急资金保障不足。城市社区应急保障的经费数额很少，来源方式单一，不能有效吸纳其他社会资金参与社区应急建设。