农村公路养护市场化中市场培育与竞争机制的引入
薛建菁 束颖 徐光华
【摘要】 ?目前，我国农村公路建设成果显著，但是农村公路建成之后的养护管理却无法达到既定标准，养护资金短缺、养护企业资质不足等问题层出不穷。文章以江苏省某地农村公路为例，通过访谈、实地调研等方式，探究我国农村公路养护市场化的现状，针对引入农村公路养护市场培育和竞争机制的必要性和紧迫性，从养护市场培育、政府扶持和养护企业自身发展等角度提出相關建议。
【关键词】 ? 农村公路养护;市场培育;竞争机制
【中图分类号】 ?F275 ?【文献标识码】 ?A ?【文章编号】 ?1002-5812（2019）18-0077-03
一、引言
农村道路交通是保障百姓生产生活的基本条件，是农业、农村发展的基础性、先导性设施，加强农村公路的管理与养护是保障农村公路持续稳定运作的重要环节，对百姓的安全出行、顺利出行具有重要影响（白波，2017）。2017年12月，习近平总书记对“四好农村路”建设作出重要指示，“四好农村路”即“把农村公路建好、管好、护好、运营好”。从江苏省的情况来看，2017年全省范围内的县道优良路率达89%，乡村道优良路率达78%，县道优良中等路率达94.8%，乡村道优良中等路率达92.6%，均达到省定“四好农村路”的养护标准。江苏省的公路养护改革历经多次困难与矛盾后才获得积极的效果，但是目前对公路养护的性质、养护市场管理等方面仍存在较大争议（吉军晓，2010）。
本文通过对江苏省某地农村公路的实地调研，发现目前农村道路交通建设基本得到落实，但是建成之后的养护却面临众多问题。一方面，由于农村公路前期资金投入较大，后期养护资金供应不上，导致出现养护作业连续性较弱等“重建设、轻养护”现象。另一方面，由于养护市场上的养护企业数量有限且专业性不强，导致农村公路养护质量缺乏保障。因此，本文从农村公路养护市场化角度出发，结合江苏省某地农村公路养护市场现状，对农村公路养护市场的培育和竞争机制进行设计，从而对全国农村公路养护市场的拓宽与管理等提供新思路。
二、江苏省某地农村公路养护市场存在的问题
在公路工程管理中，做好现代化养护管理具有显著的重要性和必要性（王渊，2015），本文认为这一点不论是在目前研究范围较广的高速公路方面，还是在相关研究较少涉及的农村公路方面均成立。在与江苏省某地农村公路养护相关负责人的访谈中发现，该地农村公路养护市场化的主要问题在于养护市场主体、养护市场范围、养护定额标准和养护企业资质等方面。
（一）农村公路养护市场主体缺乏主体意识
虽然目前江苏省公路系统的生产经营性单位（如公路养护队伍、公路生产队伍等）都已逐渐从公路养护管理机构中脱离，且大多数生产经营性单位在市场化转型、民营化改制之后成为民营企业，拥有完全自主权，但是由于改革初期提倡“扶上马、送一程”的思想理念，部分生产经营性单位的依赖心理较强，仍存在被动等待公路养护管理机构颁布任务、机械式完成自身工作的现象。这些单位不仅缺乏主观上的积极性，更重要的是缺乏市场主体意识，抑制了农村公路养护企业释放活力，增加了农村公路养护管理机构的工作负担。
（二）农村公路养护市场范围受限
根据交通运输部颁布的《公路养护工程市场准入暂行规定》和《公路养护工程专业承包企业资质等级标准（试行）》，从事公路养护生产作业的单位必须具有相应的养护生产资质，且该资质要求较高、资金投入程度较大，因此，在全国范围内乃至江苏省全省范围内都未建立起规范统一的大中修养护市场。农村公路养护市场主要限定在地市范围，其中，大中修以公开招标方式为主，小修保养以局部竞争方式为主。即使部分项目由外省、市养护企业承包，也只是交付了一些桥梁检测、维修等项目，农村公路路面大中修项目屈指可数。在调研过程中发现，由于对养护单位的资质要求较高，只有有限数量的养护企业可以达到既定要求，因此在实际养护管理工作中，将养护生产作业交付给非养护系统内单位的比例不在少数，这些单位大多为绿化系统企业、公路工程系统企业和建设系统企业以及园林企业等，容易导致农村公路养护效果不佳、应急事故处理不及时等现象。
（三）农村公路养护资金体系不健全
资金是一个项目、一家企业、一个地区等长期、稳定、健康发展的支柱，尤其是在农村公路养护领域更是如此，没有充足的养护资金，则无法保障农村公路养护各项工作的顺利开展（张志兵，2018）。但是目前政府有关部门对农村公路养护的重视程度不够，农村公路养护任务繁重且养护经费不足仍是农村公路养护中的一大难题（邱立超，2012）。目前，江苏省农村公路养护工程定额标准仍以2008年发布的《公路养护工程预算编制办法及定额》为主要依据，部分依据后期补充制定的定额标准进行修正，在养护定额测定上主要包含人工、材料、机械三部分。在调研中发现，养护工程定额标准在制定时是通过长时间的观测、统计得出的具体数据，在制定当时具有较高的真实性和科学性，但是随着时间的推移，养护市场的改革、发展，养护定额标准也在不断提升，原有的养护定额标准已经无法满足新时期江苏省农村公路养护的发展要求，具体而言，存在定额较低、部分科目定额设置不明确等问题。
（四）农村公路养护企业资质不足
养护器械的缺乏导致满足政府资质要求的企业寥寥可数。一方面，正如前文所述，规范统一的公路养护市场尚未形成，市场规模较小，因此农村公路养护企业购买政府指定器械的渠道受限。同时，养护机械陈旧老化现象明显（刘焕春，2017），由于国家、省市拨付的养护费用不足等原因导致养护企业采购大型专业养护设备的难度增加，养护机械化发展进程的阻力较大。另一方面，公路养护体制改革进程不断加快，而专业养护人才的培养速度难以匹配，使得公路养护企业在突发任务（如突遇暴雪、暴雨等）面前只能选择聘用临时工来解决人手不足的问题，直接导致养护人员专业素养较低、事故应急处理不妥等现象。可见，诸多因素导致养护企业在机械设备、人力资源、专业能力方面缺乏应有的水平，直接制约了养护企业的长期发展，也不利于培育养护企业的市场竞争力。
三、农村公路养护市场培育与竞争机制的引入途径
按照“管养分离”的原则，为促进公路养护市场的公平竞争与规范有序，推动养护企业和政府部门间的协调统一，应以农村公路养护市场培育为切入点，综合考虑农村公路养护企业的生产运作和政府部门对于公路养护所做的相关规定。通过与农村公路养护有关部门领导和职员的深入交谈，针对上述问题，本文从养护市场培育、政府扶持和养护企业自身发展等三个角度提出以下建议。
（一）养护市场培育角度
1.采取农村公路养护分工合作模式。针对目前公路养护市场不发达、养护企业大型设备维修费高、利用率低等现状，培育完全竞争的农村公路养护市场较为困难。因此，本文建议当前农村公路养护可以不完全向市场开放，即大中修工程仍采用市场招标的方式选择最优农村公路养护企业承包，日常养护、应急养护等工程可由政府所属农村公路养护机构完成，或者采用政府购买服务的公私合作模式（李军鹏，2013;管兵和夏瑛，2016），例如BOT、TOT、BBO、BOO等。本文建议政府部门对于紧急抢修、日常性养护等情况，可以借鉴美国、日本、德国等发达国家采用的政府公路管理部门直接负责的模式，确保农村公路养护的及时性和稳定性。针对大中修工程，建议政府部门采用公开招标的方式，减轻财政负担，刺激养护企业发展，使养护企业聚焦养护范围，重点培育专业人才。
2.完善农村公路养护市场化供给。有学者提出内部市场培育工作的“三个阶段”（王积忠，2004），即以增强职工的理论学习、提高干部思想为第一阶段，以扩大招标范围、职工竞争上岗为第二阶段，以总结反馈并调整思路为第三阶段。在此基础上，为了进一步完善农村公路养护市场的供给模式，本文提出外部市场培育工作重点，建议政府分“两步走”：第一步，打破农村公路养护大中修的区域之间的无形壁垒，构建区域间规范统一、公平竞争的公路养护市场。第二步，提高外地养护企业资质准入管理水平，避免大中修养护市场的过度开放。两者协调统一才能保障高质量地完成农村公路养护任务，降低政府部门的供给压力，提供就业岗位，建立养护市场竞争机制，维持养护市场竞争秩序。
（二）政府扶持角度
1.强化农村公路养护资金保障。目前，虽然我国经济实力持续加强，但是在日益提高的物价水平和工资水平下，我国公路养护资金短缺与公路养护成本增加之间的矛盾愈发严峻（刘建英和熊婷，2011），在农村公路养护层面具体体现为：市场原材料价格不断提高、养护人员工资水平不断提高、养护标准的提高进一步导致额外支出增多等，增加了养护企业的资金负担。从实际调研情况来看，现有的养护经费已经无法完全满足日渐严苛的养护工作需要。因此，本文建议有关部门在坚持“成本-效益”原则的前提下，提高农村公路养护资金总额，缓解养护企业的经济压力，帮助企业在保障自身经营绩效和长远发展的情况下，从有限的养护资金中获取最大的效益。同时建议有关部门提高农村公路养护企业职工的医疗保险缴纳比例与生活补贴标准等，吸引更多具有专业素养的人才投入到农村公路养护工作中。
2.成立农村公路养护设备租赁中介。目前江苏省某地农村公路养护企业经常出现设备陈旧老化、久置不用、年久失修等现象。随着对农村公路养护要求的不断提高，新配置的大型养护设备的有效期迅速降低，需要更新的速度不断加快，如果完全依靠养护企业自身资金的维持，极易导致养护企业资金链断裂，经营绩效过低，不得已退出养护市场的情况。因此，建议政府部门考虑与企业合作，成立农村公路养护设备租赁公司，开展经营租赁、融资租赁等业务，为养护企业提供市场化、专业化的养护工程机械设备服务。政府参与投资成立的农村公路养护设备租赁公司，既保障了政府部门在农村公路养护中的话语权，也有利于保证政府部门在突发应急养护事件中对农村公路养护设备调度的及时性。对养护企业而言，既降低了企业前期的资金投入成本，又降低了企业设备资质落伍的风险，将养护企业从设备问题中解脱出来，集中精力抓生产，促进农村公路养护企业向市场化、专业化、机械化方向发展。
（三）养护企业自身发展角度
1.鼓励农村公路养护企业做大做强。降本增效是农村公路养护企业长期工作的重点（吴苹，2015）。本文针对农村公路养护的经营特点，认为培育更大更强的养护主体，有利于进一步提高公路养护市场的竞争机制和养护企业的绩效。以江苏省某地为例，建议养护企业和相邻区的养护企业联合，例如以跨地区兼并重组、吸收合并、控股合并、投资多元化、经营多元化等方式组建新的农村公路养护企业集团。一方面，农村公路养护企业的做大做强有利于增加合规的工程机械设备数量，招聘具备专业素养的农村公路养护人才，提升养护主体资质，从而有资格向政府部门申请门槛更高的工程，如桥梁工程、绿化工程、市政工程、高速公路工程等，提高养护企业的经营绩效。另一方面，可以利用专业人才、设备，逐步向外省、市发展业务，从事第三产业，推动养护企业“走出去”，探索多元化经营的新模式。不论是降本增效还是做大做强，均有利于提升养护企业的管理水平，缓解农村公路养护的财务压力。
2.拓宽农村公路养护企业的融资渠道。目前，交通运输部出台的《公路养护工程管理办法》《公路养护工程市场准入暂行规定》中都对公路养护企业的机械设备配置提出了明确要求，可见工程机械设备在农村公路养护中占据着十分重要的位置，是保证工程顺利进行的前提条件，甚至是影响企业长远发展的决定性因素。但是工程机械设备的购买资金量巨大、维修费用相对于普通养护设备而言极高，而使用率却很低，养护企业为了获取市场竞争资格而配备专业工程机械设备的成本巨大，这也是目前制约农村公路养护市场壮大的关键原因。鉴于目前养护企业自身资金实力有限，单纯依靠企业自身配置高投入的养护机械设备难度较大。建议养护企业借鉴发达国家的融资模式，采取如银行借贷融资、债券融资、股权融资、BOT融资、特许经营等模式（李晓萍，2012）。
此外，养护企业可以与当地的保险公司合作。以突发雪灾为例，若农村公路积雪清理不及时，容易引发多起交通事故，此时保险公司面临着赔付巨额保额的风险。因此，保险公司可以與养护企业合作，在养护企业有需要时，及时提供数量充足的工程机械设备，帮助养护企业及时清理道路积雪，降低事故发生率，从而达到节约赔付保额的目的。从整体上看，一方面，相较于巨额的车险赔付金额，保险公司可以利用风险对冲策略，即投入较少的资金运维农村公路养护机械设备，有利于保险公司的运营发展。另一方面，对于养护企业而言，节省的工程机械设备购买运维资金可以用于投资人才培养，提高应急处理能力，提高自身的核心竞争力，提升企业声誉。
四、结束语
农村公路养护市场化是我国农村公路养护的必然发展趋势，但从目前来看还有很长的路要走。要想实现农村公路养护市场的充分竞争，需要政府、社会、企业等各界的共同努力，建立良好的监督考核机制、推行优惠扶持政策等，引导农村公路养护企业良性发展、可持续发展，最终达到农村公路养护事业发展的新高度。S
【主要参考文献】
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