格局与担当：基于文本比较的《干部人事档案工作条例》解析
孙大东 张丽华
摘? 要：《干部档案工作条例》颁布实施已近30年，难以适应新时代干部人事档案工作的新状况。2018年11月中共中央办公厅修订并颁布《干部人事档案工作条例》。本文以两版条例为依据，运用文本比较的方法从干部人事档案工作定位、顶层设计、法律衔接三个方面考察《干部人事档案工作条例》格局上的变化，从工作对象、工作主体、工作环节、纪律监督四个方面考察干部人事档案工作具体管理上的变化。
关键词：《干部档案工作条例》;干部人事档案工作;文本比较
Abstract： It has been nearly 30 years since the promulgation of the Regulations on Cadre Archives Work，which is difficult to adapt to the new situation of cadre personnel Archives work in the new era. In November 2018，the General Office of the CPC Central Committee revised and promulgated the Regulations on Cadre Personnel Archives Work. Based on the two editions of regulations，this article applies the method of text comparison to investigate the changes in the pattern of the Regulations on Cadre Personnel Archives Work from three aspects： the orientation of cadre personnel Archives work，the top-level design and the connection of laws. This article investigates the changes in the specific management of cadre personnel Archives work from four aspects： the object of work，the subject of work，the link of work and the supervision of discipline.
Keywords： Regulations on cadre and personnel Archives;Cadre personnel Archives work;Text comparison method
1 引言
新中國成立后，干部档案激增，但管理混乱、丢失情况较为严重。面对此种情况，1956年，中共中央组织部主持召开全国第一次干部档案工作会议，通过了干部档案工作的第一份正式文件——《干部档案管理工作暂行规定》;1980年，中共中央组织部在全国干部档案工作第二次会议上通过了《干部档案工作条例》，以指导全国的干部人事档案工作，这也是针对干部人事档案工作做出专门规定的效力最高的规范性文件;[1]1991年4月2日，中共中央组织部和国家档案局联合颁布并实施新的《干部档案工作条例》，同时废止1980年出台的《干部档案工作条例》。
2018年11月28日，中共中央办公厅印发《干部人事档案工作条例》并开始实施。本文拟通过文本比较的方法对1991年、2018年颁布的《干部档案工作条例》和《干部人事档案工作条例》进行解析。
业探分析了1980年出台的《干部档案工作条例》如何指导具体档案工作;[2]詹黛薇则根据1991年发布的第二版《干部档案工作条例》就如何管好、用好干部档案提出自己的看法;[3]赵启才分析了第二版《干部档案工作条例》存在的不足之处;[4]闫金明就第二版《干部档案工作条例》存在的局限提出修订建议。[5]
总的来说，研究《干部档案工作条例》的成果较少，未有学者以《干部档案工作条例》《干部人事档案工作条例》两版条例为依据进行文本比较。
2 格局
2.1 干部人事档案工作定位变化。首先，最终目标发生了变化。干部人事档案工作的定位从为国家积累档案史料、服务于社会主义现代化建设转变为将其视为“社会信用体系”的重要组成部分、中国特色社会主义事业的重要一环。《干部档案工作条例》第一章第三条规定，干部档案工作是党和国家干部工作、国家档案工作的组成部分，服务于社会主义现代化建设。《干部人事档案工作条例》第一章第三条则规定干部人事档案是“社会信用体系”的重要组成部分，是党和国家重要的执政资源，服务于中国特色社会主义事业。社会主义现代化建设属于中国特色社会主义事业的组成部分，干部人事档案工作的落脚点由服务于社会主义现代化建设向服务于中国特色社会主义事业的转变，充分说明干部人事档案工作与中国特色社会主义事业的结合更为紧密，格局也更加宏大，政治站位更高。
其次，效力位阶提升。《干部档案工作条例》是中共中央组织部和国家档案局联合颁布的规范性文件，《干部人事档案工作条例》则是中共中央办公厅制定的档案法规。其体现在《干部档案工作条例》着眼于规范干部人事档案工作机构的具体行为，如第二章第八条详细规定干部档案管理部门的职责，第三章列举构成干部人事档案的各类材料，第六章详细规定干部人事档案保管与保护的条件等。相比之下，《干部人事档案工作条例》则注重调整干部人事档案工作机构与党委党组、组织人事部门的关系，如《干部人事档案工作条例》第二章第十六条将干部人事档案工作机构的职责归为五大类，每一类别具有相当的包容性、灵活性，允许下级机构据此灵活地制定适合本机关的干部人事档案工作职责规定。
2.2 更加注重顶层设计。《干部人事档案工作条例》吸收了27年以来的经验和成果，更加注重干部人事档案工作整体框架的设计，力图从上至下建立一个管理相对完善、职责分明的管理体系，从而将干部人事档案集中统一管理和分级负责落到实处。《干部人事档案工作条例》对顶层设计的注重主要体现在以下三个方面。
首先，明确全国干部人事档案工作的主管机关，确定全国干部人事档案工作的指导、规划、监督机构。《干部人事档案工作条例》第二章第七条明确党中央对干部人事档案工作的领导地位，明确全国干部人事档案工作的主管机关为中共中央组织部，并进一步确定其职责范围。
其次，明确各级党委、组织人事部门管理干部人事档案工作的职责，建立集中管理、分级负责的干部人事档案工作管理体制。《干部人事档案工作条例》在第二章第十条至第十四条中对各级干部人事档案管理机构的职责进行划分，真正建立起分级管理的干部人事档案管理体制。第二章第十一条规定，中共中央组织部负责集中管理中央管理干部的档案;第十二条规定，中央和国家各部委、参公单位、组织人事部门等集中管理党委（组）管理干部的档案和其他干部的档案;第十三条规定，省、自治区、直辖市党委组织部门和组织人事部门分别负责管理党委（组）管理干部的档案和本单位其他干部的档案，县以下机关单位“按照不同类别、身份，由县党委组织部门或人力资源社会保障部门分别管理”。
最后，《干部人事档案工作条例》中将档案信息化纳入干部人事档案工作的顶层设计，具体表现为规定干部人事数字档案的管理范围，并对干部人事档案信息资源、干部人事档案信息化管理体系建设做出规定。
2.3 法律衔接更加紧密。相较于《干部档案工作条例》，《干部人事档案工作条例》对相关法律法规的引证更充实，主要体现在两个方面。
第一，上位类法律法规。《干部档案工作条例》引用《中华人民共和国保守国家秘密法》《中华人民共和国档案法》两部法律，《干部人事档案工作条例》则在引用上述两部法律之外，还引证了《中国共产党章程》《中华人民共和国公务员法》等法律。在档案工作管理原则方面，根据《中华人民共和国档案法》第一章第五条规定，《干部人事档案工作条例》确定“全国干部人事档案工作在党中央领导下，由中央组织部主管，各地区各部门各单位按照干部管理权限分级负责、集中管理”;在机构设置方面，根据《中华人民共和国档案法》第二章的规定，《干部人事档案工作条例》确立全国干部人事档案工作的领导机关;在具体管理方面，依据《中华人民共和国档案法》的有关移交和利用方面的规定，《干部人事档案工作条例》分别对干部人事档案移交的时限和干部人事档案工作应当遵守的纪律做出规定。依据《中华人民共和国公务员法》第十一章第七十四条有关任职回避规定，《干部人事档案工作条例》第二章第十六条规定，“干部人事档案工作人员和与其档案管理同在一个部门且有夫妻、直系血亲、三代以内旁系血亲、近姻亲关系人员的档案，由干部人事档案工作人员所在单位组织人事部门另行指定专人管理”。
第二，同位类法律法规。《干部档案工作条例》主要引证《机关档案工作条例》《干部档案整理工作细则》，引证内容大多是程序性的内容。如根据《机关档案工作条例》第五章第二十五条有关干部人事档案移交的规定，《干部档案工作条例》第四章第十四条规定，“中央、国家机关各部委、各省、自治区、直辖市管理的司局级职务的干部，全国著名的科学家、艺术家……知名人士等，其档案由原管理单位保管五年后，移交本机关档案部门保存，并按《机关档案工作条例》规定的期限，隨同到期的其他档案一并向同级档案馆移交永久保存”;根据《干部档案整理工作细则》的有关规定，《干部档案工作条例》第五章第二十五条规定，“凡属于应归入干部档案的材料，均应按照《干部档案整理工作细则》进行整理立卷”。《干部人事档案工作条例》对《党政领导干部选拔任用工作条例》《干部人事档案造假问题处理办法（试行）》等的引证则更关注实质内容。如根据《党政领导干部选拔任用工作条例》第一章第二条“党管干部”原则、第十二章第六十一条有关党政领导干部纪律的规定，《干部人事档案工作条例》第一章第五条规定“干部人事档案工作应当遵循党管干部、党管人才”，第六章第三十九条规定干部档案工作应遵守的纪律;根据《干部人事档案造假问题处理办法（试行）》第九条有关干部人事档案造假及处罚的规定，《干部人事档案工作条例》第六章第四十二条完善干部人事档案工作纪律监督的相关内容。
3 担当
3.1 工作对象的变化
3.1.1 干部人事档案定义更加科学。干部人事档案的定义更为科学全面，表述更为严谨。《干部档案工作条例》规定“干部档案是组织人事等有关部门，按照党的干部政策，在培养、选拔和任用干部等工作中，形成的记载干部经历、政治思想、品德作风、业务能力、工作表现、工作实绩等内容的文件材料，是历史地、全面地考察了解和正确选拔使用干部的重要依据，是国家档案的重要组成部分”。《干部人事档案工作条例》第二条指出，干部人事档案是指“各级党委（党组）和组织人事等有关部门在党的组织建设、干部人事管理、人才服务等工作中形成的，反映干部个人政治品质、道德品行、思想认识、学习工作经历、专业素养、工作作风、工作实绩、廉洁自律、遵纪守法以及家庭状况、社会关系等情况的历史记录材料”。由上可知，《干部人事档案工作条例》根据干部人事档案工作的实践增加干部人事档案的建立主体——各级党委（党组），对于干部人事档案的形成过程认识更为科学、全面。
3.1.2 干部人事档案的构成更合理。干部人事档案内容分类的合理性主要体现在两个方面。
第一，内容分类更具包容性。《干部档案工作条例》中把干部人事档案大致分为类别具体的十大类，如履历材料，自传及属于自传性质的材料，鉴定（含自我鉴定）、考察、考核材料等;《干部人事档案工作条例》在原有十大类的基础上，在每类材料中加入“类”的字眼，将之划分为履历类材料、自传和思想类材料、考核鉴定类材料等，扩展各类别材料的范围。
第二，干部人事档案的构成更具灵活性。《干部档案工作条例》在对干部人事档案的构成进行规定时，采用完全举证的方式，列出每类材料包含的全部内容。完全举证的方式有利于干部档案工作的开展，但是面对不断变化的干部档案工作实践，此种方式易遗漏重要材料。鉴于此，《干部人事档案工作条例》通过划分范围的方式对干部档案材料的构成进行调整以适应档案工作实践，如第十三章第十九条规定，干部人事档案的履历类材料主要包括《干部履历表》和干部简历等材料。
3.2 工作环节的变化
3.2.1 干部人事档案的建立和收集。干部人事档案建立过程中，档案材料的补充程序更为严格。《干部档案工作条例》第五章第二十一条规定指出，若干部人事档案中缺少材料，可通过填写干部履历表、简历、自传等方式补充，干部人事档案材料补充具有较大随意性并缺少监督。《干部人事档案工作条例》则根据“从严治党”的要求，突出强调档案材料补充须在报上级组织人事部门批准之后进行。如第四章第二十二条规定：“对于干部人事档案材料中缺乏的材料，必须报上级组织人事部门批准之后，由干部人事档案工作机构与有关机构协调重新建立档案或补充重要的证明材料。”
为提高干部人事档案材料归档的效率，《干部人事档案工作条例》规定必须在一定的时限对干部人事档案进行移交。如第三章第二十条规定，“各级党政机关、国有企事业单位和其他组织及个人应当按照各自职责，共同做好干部人事档案内容建设……材料形成部门应当在材料形成1个月内主动向相关干部人事档案工作机构移交”;第四章第二十五条规定，管理权限发生变化的干部人事档案由原干部人事档案管理机构认真清点，确认材料真实准确、完整齐全后2个月内向现干部人事档案管理机构移交，现管理机构应在2个月内对其进行审核入库;第四章第二十九条指出，对收集来的干部人事档案信息材料在鉴别真实、完整、无误后，须在两个月内归档。
3.2.2 干部人事档案的保管。从严密保管转变为分别管理。《干部档案工作条例》第一章第五条规定，干部档案管理工作必须贯彻执行党和国家有关档案、保密的法规和制度，严密保管干部人事档案，干部人事档案管理工作以保密保管为中心。《干部人事档案工作条例》则划定保密范围，在第四章第二十八条中明确规定只有属于国家秘密、工作秘密、涉及商业秘密、个人隐私的材料和信息要按照有关法律法规进行，体现出干部人事档案保管工作思想的转变。
3.2.3 干部人事档案的利用。利用理念发生根本性变化。具体体现在：第一，干部人事档案工作由保密保管向维护党员干部的切身利益转变。为防止泄露机密干部人事档案信息，《干部档案工作条例》第七章第三十一条第五类规定，“任何个人不得查阅或借用本人及其直系亲属的档案”;《干部人事档案工作条例》则从服务党员干部的立场出发允许本人及其亲属按照规定查阅档案，以满足干部维护自身合法权益的需要。《干部档案工作条例》第七章第三十一条第三类规定，查阅干部人事档案的人员须为党员干部，限制干部人事档案的利用;《干部人事档案工作条例》则在第五章第三十二条第二类规定中指出，“查阅档案应当2人以上，一般均为党员”，原则上放宽查阅干部人事档案人员的素质要求，提高干部人事档案的利用效能。第二，严格利用程序。《干部人事档案工作条例》对查阅干部人事档案的时限进行规定。第三，在利用方式上，《干部人事档案工作条例》强调利用大数据等信息技术为干部人事档案管理工作提供精准、高效率的服务。
3.2.4 干部人事档案的信息化。有关干部人事档案信息化的规定从无到有。纵观《干部档案工作条例》全文，其中没有出现与干部档案信息化直接相关的规定。与之相关的第二章第八条第八类规定虽然提到推广、应用干部档案现代化管理技术是干部档案管理部门的职责之一，但是指向既不明确也不具体，而且也缺乏后续补充。我国已步入大数据时代，区块链、云计算、人工智能等新技术不断涌现，电子档案正在成为档案的主要存在形式，因此《干部人事档案工作条例》新增五条关于干部人事档案信息化的规定，以指引未来干部人事档案信息化工作。
第一，对干部人事数字档案进行定义。《干部人事档案工作条例》第二章第二十三条规定，干部人事数字档案是按照国家相关技术标准，利用掃描等技术手段将干部人事纸质档案转化形成的数字图像和数字文本。
第二，将干部档案信息化、干部档案信息研究等工作纳入干部人事档案工作机构的职责。《干部人事档案工作条例》第二章第十六条规定：“干部人事档案工作机构（含干部人事档案工作岗位，下同）的职责包括负责干部人事档案的建立、接收、保管、转递，档案材料的收集、鉴别、整理、归档，档案信息化等日常管理工作;负责干部人事档案的查（借）阅、档案信息研究等利用工作，组织开展干部人事档案审核工作。”
第三，将干部人事档案信息化纳入干部人事档案的日常管理。《干部人事档案工作条例》第四章第二十一条规定，干部人事档案日常管理主要包括档案建立、接收、保管、转递、信息化、统计和保密，档案材料的收集、鉴别、整理和归档等。
第四，规划干部人事档案信息资源建设，力图建立一个科学规范、高效、共享、安全的干部人事档案信息化管理体系。《干部人事档案工作条例》第四章第二十六条规定：“组织人事部门及其干部人事档案工作机构应当按照国家相关标准和要求，加强档案信息资源的规划、建设、开发和管理，提升档案信息采集、处理、传输、利用能力，建立健全安全、便捷、共享、高效的干部人事档案信息化管理体系。”
第五，明确提出干部人事档案工作机构要利用大数据等信息技术为干部人事档案工作提供精准化服务。《干部人事档案工作条例》第五章第三十八条规定：“组织人事部门及其干部人事档案工作机构应当运用大数据等信息技术，建立健全干部人事档案科学利用机制，为干部资源配置、领导班子建设、干部队伍宏观管理、组织人事工作规律研究等提供精准高效服务。”
3.3 工作主体的变化
干部人事档案工作人员任职要求发生变化。对比《干部档案工作条例》的第三十八条、第三十九条与《干部人事档案工作条例》第十六条、第十七条规定，干部人事档案工作人员的任职要求变化体现在以下两个方面。首先，就要求本身来说，不同于《干部档案工作条例》将干部人事档案工作者的职责与素质要求混为一谈的做法，《干部人事档案工作条例》将两部分分开，使规定更加简洁、清晰、有力。其次，就具体要求来说，《干部人事档案工作条例》第十七条规定：“组织人事部门应当选配政治素质好、专业能力强、作风正派的党员干部从事干部人事档案工作……”去掉“具有中专（或高中）以上学历”的要求，为实践经验丰富、专业能力强的干部人事档案工作者留有机会。另外，《干部人事档案工作条例》创造性地提出要加强对干部人事档案工作者的激励保障。对比《干部档案工作条例》第九章第三十八条规定，《干部人事档案工作条例》在第二章第十七条规定中，提出不仅要重视对于表现优秀的干部人事档案工作人员的培养使用，还要建立激励保障机制，激发干部人事档案工作者的工作热情。
3.4 纪律监督
从责任主体来说，《干部人事档案工作条例》明确党委（党组）及其组织人事部门负责对干部人事档案工作进行监督检查。相较于《干部档案工作条例》中监督检查主体缺失的状况，《干部人事档案工作条例》明确干部人事档案工作的监督机构，并形成从上至下的监督机制。《干部人事档案工作条例》第六章第四十条、第四十一条规定指出，党委（组）要对组织人事部门实施条例的情况进行监督检查，下级机关（单位）、党员、干部及群眾则要对党委的工作进行监督。这不仅与新时代从严治党的思想相契合，而且对于完善并规范干部人事档案管理工作机制，严肃干部人事档案工作的纪律，科学化干部人事档案工作具有非常重要的意义。
从监督检查的内容来说，《干部人事档案工作条例》有关监督检查的内容更加丰富。《干部档案工作条例》仅从规范干部人事档案的转递利用出发进行规定，且多散布在第六、第七、第八章中，没有集中在专门的章节。如第六章第三十条规定，“对利用档案材料营私舞弊的，应视情节轻重，予以严肃处理”;第七章第三十一条规定，“因工作需要查阅和借用干部档案的，必须严格遵守保密制度和阅档规定，严禁涂改、圈划、抽取、撤换档案材料”;第八章第三十四条规定，干部档案不准邮寄或交干部本人自带、不得扣留材料或分批转出等。对比之下，《干部人事档案工作条例》则从以下几个方面系统阐释如何加强干部人事档案工作的纪律监督。
第一，增加审核干部人事档案的规定。根据干部人事档案工作实践，《干部人事档案工作条例》针对干部人事档案的审核工作新增第五章第三十五至第三十七条规定。第五章第三十五条规定指出，在对干部进行提拔、晋升、调任之前，必须做好干部人事档案的审核工作，严格做到“凡提必审”“凡进必审”“凡转必审”。《干部人事档案工作条例》还规定，在审核干部人事档案材料和信息过程中出现任何问题，要及时进行整改和处理，若档案材料和信息涉嫌造假，则暂停选拔、晋升、调任程序，进行核准。
第二，增加考核干部人事档案工作的规定。《干部人事档案工作条例》第二章第九条中规定，将干部人事档案工作纳入党建目标考核，展示党中央和国家对于干部人事档案工作的重视。
第三，重视干部人事档案工作的监督检查，增加有关防止干部人事档案造假以及造假处罚的规定。针对新时期频出的干部人事档案造假问题，《干部人事档案工作条例》在第六章第三十九条中明确指出，“严禁篡改、伪造干部人事档案，严禁提供虚假材料、不如实填报干部人事档案信息，严禁传递、接收、归档涉嫌造假或者来历不明的干部人事档案材料，严禁利用职务或者工作便利直接实施档案造假，或者授意、指使、纵容、默许他人档案造假，严禁知情不报，严禁插手、干扰有关部门调查、处理档案造假问题”，从源头开始直至干部人事档案的归档对于干部人事档案造假问题进行全过程的规定。
4 存在的问题
笔者将《干部人事档案工作条例》中存在的失范情况划分为三类：第一类为词汇失范，包括用词不准、用词重复。如《干部人事档案工作条例》第二十五条“干部出现辞职、出国不归或者被辞退、解除（终止）劳动（聘用）合同、开除公职等情况”，根据《立法技术规范（试行）（一）》规定：“‘情形用于表示事物所表现出来的外在形态和状况”，因此，此条规定应当改为“干部出现辞职、出国不归或者被辞退、解除（终止）劳动（聘用）合同、开除公职等情形的……”。第二类是语法失范，包括标点符号使用错误及语病。如第三十一条“干部本人及其亲属办理公证、诉讼取证等有关干部个人合法权益保障的事项，可以按照有关规定提请相应的组织人事等部门查阅档案”，本条规定缺少主语，改为“干部本人及其亲属办理公证、诉讼取证等有关干部个人合法权益保障事项的，可以按照……”或许更为妥当。第三类是修辞失范，包括定义条款失范和数字使用失范。如根据《立法技术规范（试行）（一）》关于定义条款的规定，第二条规定，“干部人事档案是各级党委（党组）和组织人事等有关部门在党的组织建设、干部人事管理、人才服务等工作中形成的……”，应表述为：“本条例所称干部人事档案是指……”。
参考文献：
[1][5]闫金明.对《干部档案工作条例》修订完善的思考[J].山东档案，2017（02）：44-45.
[2]业探.《机关档案工作条例》讲座——机关档案工作机构、体制和干部[J].湖南档案，1984（03）：33-34.
[3]詹黛薇.认真贯彻《条例》推进干部档案工作[J].浙江档案，1992（08）：16-17.
[4]赵启才.《干部档案工作条例》的局限及修改建议[J].档案管理，2012（06）：42-43.
（作者单位：郑州大学信息管理学院? ? 来稿日期：2019-08-13）
