国企开展混合所有制改革难点分析及应对策略
李乾
摘要：混合所有制改革是国企国资改革的突破口。2015年以来，我国陆续出台了一系列混合所有制改革政策文件，先后公布了四批210户混合所有制改革试点。但在推进国企混合所有制改革的过程中，也发现一些问题，比如国资监管与市场化运营还有差距，部分国企对自身定位不明、对混合所有制改革认识不清，非国有经济主体对混合所有制改革存在顾虑，国有企业职工对混合所有制改革存在顾虑等问题。本文主要从国企混合所有制改革中不同参与主体的角度总结问题并进行分析，提出针对性的应对策略，为国企开展混合所有制改革提供借鉴参考。
关键词：国有企业;混合所有制;改革;策略
引言：随着中国经济进入“新常态”阶段，中央先后制定下发了《关于深化国有企业改革的指导意见》（中发〔2015〕22号）》，《关于国有企业发展混合所有制经济的意见》（国发〔2015〕54号）等一系列配套的国企国资改革文件，明确指出发展混合所有制经济，是深化国有企业改革的重要举措。2015年以来，中央先后公布了四批、共210户混合所有制改革试点，截止目前，已经有很多试点企业完成了混合所有制改革，个别试点企业甚至是二次混改。在国有企业开展混合所有制改革过程中，不乏许多成功案例，但也有许多因涉及的相关主体多、不同国有企业自身发展阶段不同、所处行业不同等因素影响而表现出一些问题。通过对已有案例分析总结，提出针对性的应对策略，为国企开展混合所有制改革提供一些借鉴参考。
一、国企混合所有制改革历程及特点分析
（一）国有企业混合所有制改革内涵
国有企业混合所有制改革，是指在企业股权层面，将国有资本、与集体资本、非公有资本等不同所有制的产权主体通过交叉持股、相互融合，共同从事生产经营活动，实现不同所有制之间利益共享、风险共担，是实现混合所有制经济的重要途径。与国企国资其他改革方式相比较，国企混合所有制改革是深化国企国资改革的突破口，是从所有制（产权）层面入手，实现企业从上至下根本性變革。通过国有企业混合所有制改革，可以推动完善现代企业制度，健全企业法人治理结构;提高国有资本配置和运行效率，优化国有经济布局，增强国有经济活力、控制力、影响力和抗风险能力，主动适应和引领经济发展新常态;还可以促进国有企业转换经营机制，放大国有资本功能，实现国有资产保值增值，实现各种所有制资本取长补短、相互促进、共同发展，夯实社会主义基本经济制度的微观基础。
（二）混合所有制改革历程
我国改革开放四十多年来，可以将混合所有制改革分为四个阶段。第一阶段是从1978年到1992年的酝酿阶段，我国处于改革开放之初，新旧经济思想相互碰撞，混合所有制经济雏形开始形成，理论还停留在财产混合层面。第二阶段是从1993年至2002年的萌芽阶段，这一时期，以经济建设为中心的基本发展路线已确立，中央决策层第一次正式提出“混合所有制经济”概念，并提出了发展“股份制”的思想。第三阶段是从2003年到2012年的成长阶段，2002年以后，我国对“社会主义市场经济”的认识进一步深化，中央首次明确了混合所有制经济的内涵，国有企业股份制改造加快。第四阶段是从2013年至今的突破阶段，党的十八届三中全会将发展混合所有制经济提升到基本经济制度重要实现形式的高度，对混合所有制改革的定位和设计有了更深入的诠释，随后出台了一系列混合所有制改革政策文件。
（三）混合所有制改革特点
经过分析研究我国混合所有制系列政策及国企改革实务案例，可以总结出国企混合所有制改革三个特点。一是涉及主体多。包括国资国企监管机构、国有企业、非国有企业（资本）、国企职工、中介机构及其他相关组织机构;二是战略意义高。国有企业开展混合所有制改革，首先是从股权结构变化开始，向下延伸到法人治理结构与运行调整、企业制度及管理流程再造等方方面面。其次是通过混合所有制改革要解决企业历史问题、现阶段短板或未来发展瓶颈等。还有最重要的是实现放大国有资本、优化国有经济布局等功能，对企业自身及我国经济影响深远，战略意义重大;三是形式多样化。包括分级分层混合所有制改革，引入非国有资本参与混改、入股非国有企业、员工持股、优先股、股权投资基金、PPP等多种方式。
二、国企混合所有制改革过程中的难点分析
（一）国资监管体系与社会主义市场化运营要求存在差距
我国实行国有资产出资人代表制度，国资监管机构具有天然两重性，既国家行政机构和国有企业出资人。近些年我国国有资产管理体制改革稳步推进，但仍存在政企不分、政资不分等问题，国有资产监管还存在越位、缺位、错位现象。为加快推进国企混合所有制改革，国资监管机构难免会通过行政指令方式设定具体任务和时间表，甚至依照惯性干预企业内部运营管理，影响国企决策论证，容易造成战略投资者选择仓促、论证不充分、改革不彻底等问题。
（二）部分国企对混合所有制改革认识不清
部分国企对混合所有制改革的认识不清主要体现在三个方面。，一是对国企国资改革战略部署认识不清，不能充分理解在新形势下，放大国有资本、优化产业布局、提高资源配置效率，增强国有经济活力、控制力、影响力的重要意义。二是对混合所有制改革内涵认识不清，把国企之间的股权多元化视同为混合所有制改革。三是对企业自身战略定位不清，不清楚开展混合所有制改革对企业自身发展的目的和意义，为了改革而改革，改革的目的和成果也只停留在股权变化和工商变更层面。
（三）非公经济主体对混合所有制改革存在顾虑
一方面，在近几年经济增速放缓时期，一些领域先进的国有企业发挥自身竞争优势，采取正常的经济行为开展兼并重组，扩大市场，对非公经济主体造成竞争压力，“国进民退”舆论沸沸扬扬。另一方面，部分已经混改的国企落实“三会”职权不到位，在议事决策方面走过场，非公经济主体话语权轻或没有话语权。与此同时，“肥水不流外人田”、担心国有资产流失、不愿担责等思想认识原因，在混改过程中，设置过高门槛限制非公经济主体进出。以上种种，都是影响非公经济主体参与国企混改的关键因素。
（四）国有企业职工对混合所有制改革存在顾虑
一是在大部分国有企业文化中，国企职工对国企身份具有认同感和优越感，特别是成立时间长的老国有企业，虽然经历了从全民所有制到公司制、股份制改革，对国有企业身份仍然停留在“铁饭碗”时代，对混改后身份是否发生变化、是否还是“铁饭碗”存在疑虑。二是部分国企职工对混改政策不理解，对国企混改后是否还是国有企业、企业未来发展好坏等存在顾虑。三是担心在混合所有制改革中或改革后，职工安置不合理或被解除劳动合同关系。
（五）国有企业历史遗留问题
很多老的国有企业因成立时间早，由于各种历史遗留因素的影响，土地、房产等资产资质证照的产权不清晰，按照现有政策要求完善的相关手续难度较大，导致企业改革过程中能够出资的资产范围受到限制，国有资本实际出资大幅缩水，并对企业日后上市造成障碍。另外，老国企的离退休职工、工伤大病职工、内退职工人数较多比例较高，在存在一些企业内部有一些额外的的费用补贴，职工安置成本大。这些历史遗留问题都会影响国企混改效果。
（六）混合所有制改革中不同所有制完全融合难度大
国有企业与非国有企业的核心差异，是由其国有性质决定的，就是要考虑国有企业的经济目标和政治社会责任的双重性。既要像所有企业那样追逐利?润，即实现“国有资产保值增值”的经济?目标标，又要实现一定的政治社会责任。而非国有企业或资本更加追求经济目标，即以提高经济效益作为其衡量经营活动的出发点和落脚点。因此，国有企业与非国有企业（资本）在战略目标选择、经营决策考量、运行体制机制及企业文化方面存在明显区别。特别是混改后，不同所有制资本融合容易，体制机制与企业文化的融合难度大。
三、国企混合所有制改革的策略分析
（一）加快完善国资监管体系
建立健全国资监管体制，坚持政企分开，加快推进从“管资产”向“管资本”的转变。一是突出国有企业作为市场主体的主体责任和第一责任，科学、合理授权放权，把属于市场主体的职责与要求落实传递到位而不错位或越位。二是运用市场化、法治化的方式履职行权，刚性压缩减少行政化、发文式、会议式的管理方式，提升监管的针对性、灵敏性、有效性、前瞻性。三是充分发挥投资及运营平台的功能与作用，不断提升两类公司的决策与运营能力。
（二）加强国有企业改革发展政策研究和过程管理
首先要正确认识国企国资改革，结合国际国内经济形势和发展趋势，从国家战略高度分析研究放大国有资本、优化产业布局、打造具有世界一流竞争力企业的必要性。其次要运用企业战略管理理论，做好企业战略规划，找到问题和短板，明确企业定位和发展方向。第三要充分掌握国企国资改革方法，将实现战略目标与国企改革政策相结合，抓住改革窗口期，要做好企业改革顶层设计。最后要将混合所有制改革、压缩管理层、及减少法人户数、厂办大集体改革、分离企业办社会职能等其他体制机制改革相结合，灵活运用国企国资改革政策工具，实现企业战略与改革双目标。
（三）构建公平公正的营商环境
建立健全产权保护制度，完善并严格落实健全严格的产权占有、使用、收益、处分等完整法律法规保护制度，依法保护混合所有制企业各类出资人的合法产权和知识产权权益。在立法、司法和行政执法过程中，坚持对各种所有制经济产权和合法利益给予同等法律保护。创建和形成一个公平的市场竞争秩序，公平对待市场中不同所有制主体。建立多层次资本市场，不同所有制资本能够合法有序进退，提高非国有资本参与混改的积极性。建立健全企业家改革容错免责机制，对法律法规规章和国家政策未规定事项，鼓励企业家担当作为，先行先试，营造一个敢做善成的改革环境。建立健全信用体系，完善信息披露制度、加强资本市场的规范管理。
（四）妥善解决历史遗留问题
在土地、房产等产权不清晰问题方面，建立健全政府相关部门和国有企业沟通协调机制，以尊重事实为基础基调，相关方共同研究历史问题与政策瓶颈，并由相关部门制定有效路径予以解决;在解决职工安置方面，一首先是尊重职工的知情权，采用宣传宣讲和公示等方式，将相关政策法规及改革安置措施进行信息公开。二是做好混改方案的设计与论证，让职工对企业未来发展充满信心。三是以尊重职工个人意愿为原则，在政策允许的范围内，由职工自愿选择合理的安置方式。;四是全方位推进“身份管理”向“职业管理”、“岗位管理”的转变。
（五）增加税费倾斜与政策扶持
一是加强研究和综合利用国企国资改革、供给侧改革、地方产业升级以及人才吸引等方面的财政补助、税费减免等优惠政策，尽最大努力获取外部资金支持，降低改革成本。二是积极与战略投资方谈判对接，合理采取增资扩股、股权转让方式，从获取的战略投资方资金中划拨一部分，承担离退休、工伤大病等特殊职工安置费用。三是建议加强专项政策扶持，特别是老国有企业中离退休、内退、工伤、大病等特殊职工，以及工龄长、工作技能单一的老职工，给予就业补助、财政补助及相关企业税费减免优惠政策。
（六）建立落实现代企业制度促进融合
一是首先要遴选战略目标一致、实力强、诚信度高的战略投资者，能够形成协同效应，实现相互促进、优势互补、共同发展，为今后共同治理公司打下基礎。二其次是完善法人治理结构，科学设置股东会、党委会、董事会、监事会责权利及运行规则，并严格落实到位。三是加强“三项制度”改革，引入职业经理人制度，使得“干部能上能下、薪酬能高能低、员工能进能出”。四是加强混改企业投资后评价，定期不定期对投资项目进行投资后评价，将评价结果与可研阶段的投资预测进行对比分析，找出主要差异的原因，据此调整企业投资管理的阶段性重点和保障措施。
结束语：
随着国有企业混合所有制改革不断深化，对过去国企改革中发现的问题不断分析总结，各相关方之间的博弈会逐渐平和、也会更加深刻，这就需要在政策上营造公平竞争的环境、国有企业将混合所有制改革与企业战略充分结合、建立健全现代企业制度等方式，用市场化的得而方式去解决问题，促进各种所有制经济共同发展，增强国有经济活力、控制力、影响力和抗风险能力，以应对日益激烈的国际竞争和挑战，推动我国经济保持中高速增长、迈向中高端水平。
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作者姓名：李乾 出生年月：198206
性别：男
学历：本科 籍贯：山西省原平市 民族：汉族
研究方向：企业战略，国企改革，企业管理
西山煤电（集团）有限责任公司;山西省太原市，030053
