公共警告利害关系人权益保障的理论基础
王芳
[摘要]公共警告作为一种重要的新型风险规制手段，在实践中得到了越来越多的运用。在公民权利保障意识日益高涨的当下，深入论证公共警告利害关系人权益保障的理论基础具有较强的理论意义和现实意义。论证公共警告利害关系人权益保障的理论基础，有助于证成公共警告利害关系人权益保障的正当性。公共警告利害关系人权益保障的理论基础包括人民主权、人权保障、平衡论、公平正义理论四个方面。在传承这些理论精髓的同时，还要与时俱进、敢于创新，不断丰富和发展这些理论的含义和具体内容，以契合社会的快速变迁。
[关键词]公共警告利害关系人 权益保障 理论基础
[中图分类号]D92 ? [文献标识码]A ? ?[文章编号]1009-4245（2018）01-0037-05
DOI：10.19499/j.cnki.45-1267/c.2018.01.009
一、研究之缘起
党的十九大报告指出，“带领人民创造美好生活，是我们党始终不渝的奋斗目标”，“必须多谋民生之利、多解民生之忧”。目前，我们处于一个食品安全、环境污染等多种风险频发的风险社会 [1 ]，风险社会所面临的高风险和不确定性需要积极作为的政府 [2 ]。公共警告作为一种重要的新型风险规制手段，在行政管理实践中得到了越来越多的运用。所谓公共警告，是指行政机关发布的提示公众注意特定事物的声明 [3 ]。政府发布公共警告，在给公众提供警示信息、防范风险的同时，也可能会给相关利害关系人的生命健康权、隐私权、营业自由、财产权和名誉等造成负面影响。例如，上海市质监局发布《壁纸产品质量安全风险预警》;质检总局发布关于儿童用品质量安全风险警示 [4 ];质检总局发布部分进口大众汽车转向柱缺陷风险警示 [5 ]。毋庸置疑，这些警告会对有关生产商、销售商的营业造成影响。尤其是那些错误的公共警告，往往会给相关利害关系人造成难以弥补的损失，如海南“农夫山泉砷超标事件”、湖北“豫花毒面粉事件”中，商家都受到了重创。如何平衡各种利害关系，对公共警告利害关系人的权益进行保障，成为当下急需研究的重要课题，行政法学界亦有必要对此做出应有的理论回应。
公共警告利害關系人权益保障有其深厚的理论基础，尤其是在公民权利保障意识日益高涨的当下，深入论证公共警告利害关系人权益保障的理论基础具有较强的理论意义和现实意义。通过此课题的研究，有利于弥补我国法学界对利害关系人权益保障理论研究的不足，推动公共警告利害关系人权益保障理论基础研究的深入，为公共警告利害关系人权益保障的顺利推进而摇旗呐喊。进而，进一步加大公共警告利害关系人权益保障的力度，促进公共警告中公共利益和个人利益保持应有的平衡。
虽然，公共警告已经引起了行政法学界的关注，学者们对于公共警告的概念、法律属性、法律救济、实体与程序规制等方面都有了一些颇有见解的论述，公共警告日渐成为法学理论界研究的热点。但是，对于公共警告利害关系人权益保障的研究还刚开始起步，学界还缺乏针对此课题的系统性的研究，现有文献更是很少涉及公共警告利害关系人权益保障理论基础的论证。
本文试图通过论证公共警告利害关系人权益保障的理论基础，来证成公共警告利害关系人权益保障的正当性。本文从人民主权、人权保障、平衡论、公平正义理论四个方面，论证公共警告利害关系人权益保障的理论基础，通过这种探讨，试图起到抛砖引玉的作用，以期引起理论界和实务界对公共警告利害关系人权益保障问题的关注，促使学界深入反思并重构行政法律关系相关理论。
二、人民主权理论
人民主权的思想源远流长，它是在17、18世纪欧洲启蒙运动时期，由霍布斯、洛克、卢梭等人提出并加以完善的。学者们对人民主权基本内涵的理解也不尽相同。洛克对人民主权论的阐述做出了重大贡献，许多国家的宪法吸收了其学说的精华。至今为止，至少有一百多个国家的宪法都提到了人民主权原则。马克思认为人民主权意味着一切权力来自人民 [6 ]，政府权力为人民服务，接受人民的监督。人民主权理论意味着公权力行使目的是为了体现人民权利的要求，是为了广大人民的福祉 [7 ]。它表明人民是政府权力的终极来源，表达了国家权力由人民控制并为人民服务的理念 [8 ]。
我国宪法明确规定了一切权力属于人民，并用较大篇幅详细规定了实现人民主权的主要途径——人民代表大会制度。人民通过人民代表大会制度，行使管理国家和社会公共事务的权力。宪法同时规定，行政机关由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。因此，政府必须以实现人民的基本权利为最终目的，为民众服务，对民众负责，依法行使行政职权，保障民众的基本权利不受侵害。尤其是随着社会国理念不断深入人心，国家对社会正义、公共福祉与社会安全负有广泛的责任。 [9 ]政府不再充当“夜警”，而是要积极承担起对公众“生存照顾”的职责。另一方面，行政权力具有扩张性的特点，如果不加以规范，就会威胁到民众的权益。因此，有必要加强对行政权力的约束。
在风险社会里，需要强有力的积极作为的政府，对民众提供基本的公共安全保障，提高风险治理的有效性，保障民众的利益。人民主权理论要求政府有责任将其掌握的风险信息告知公众。加强公共警告利害关系人的权益保障，规范公共警告的发布，防范公共警告权的滥用，探求公共警告中多元利益关系的均衡点，降低风险的不利影响，防止民众的权益受到侵害。
三、人权保障理论
人权是人应享有的不可侵犯的权利。人权适用于所有的自然人，生命、自由、平等、安全和财产是人的与生俱来的权利，国家的目的就是保护基本的人权不受侵犯。 [10 ]“国家尊重和保障人权”已经写进了我国宪法，保障公民基本权利是政府的责任，“为具体权利而斗争，其目的指向权利人的主张” [11 ]。
人权中很重要的一项内容是知情权。知情权，又称为“了解权”、“知悉权”或者“信息自由权”，是指公民知悉和获得信息的权利。 [12 ]知情权是从公民的表达自由权利引申出来的一项人权。1946年，联合国大会决议宣布知情权是基本人权，1948年的《世界人权宣言》包含了知情权的内容。知情权对于公众的重要性不言而喻。公民有必要获取相关的各种信息，以更好地生存和发展。
然而，任何权利的行使都是有其限度的，知情权也并不能例外。我国《宪法》第51条的规定为公民行使权利划定了边界。知情权的行使必须要受到一定的限制。在行使知情权时，可能会与国家利益、商业秘密、个人隐私等产生冲突，这时就得平衡知情权与国家利益、个人隐私之间的关系。
随着时代的变迁发展，知情权的内涵也在不断丰富。人类进入风险社会后，为了防范或减轻风险，公众更加渴望了解风险，但是以己之力，难以胜任辨识风险信息的能力，政府必须承担起提供风险信息的责任，因此，风险信息成为新的知情权客体。 [13 ]例如，美国《应急计划和社区知情权法案》就规定了风险的潜在受影响者有知悉有毒物质信息权利。在食品安全、环境污染频发的当下，为了克减风险给公众带来的负面影响，保障公民的风险信息知情权显得尤其重要。越是在风险社会，越需要捍卫基本的法治原则——保障人权、有限政府、人民主权等。 [14 ]发布公共警告，有利于保障公民知情权的实现，提升公众的安全感。但是，在涉及地方利益或者行业利益时，有些政府部门并不愿意主动公开风险信息。而过多、过滥地发布公共警告，也会过度侵害相关利害关系人的权益，导致规制不良。此外，风险规制的“决策于不确定性之中”、“有组织地不负责任” [15 ]，使得公共警告发布者往往以“不确定性”作为借口，在“合法的”表象下，侵害公共警告利害关系人的合法权益，并能轻易逃避责任追究。因此，公共警告必须审慎发布，通过借助实体控制和程序控制，来保障公共警告利害关系人的合法权益。
四、“平衡论”
行政法律关系有可能涉及包括公共利益与个人利益在内的多重的利益关系。 [16 ]行政机关在保障公众知情权的同时，可能侵害到公民的个人信息自决权和隐私权。 [17 ]除此之外，公共警告利害关系人的生命健康权、营业自由、财产权和名誉信用等也可能会受到公共警告行为的影响。因此，公共警告发布者需要在保障公众知情权和相关利害关系人的合法权益之间保持平衡，这就可以运用行政法的平衡理论来解决公共警告实践中的利益冲突。
“平衡论”区别于传统的“控权论”和“管理论”。平衡论认为行政权力和公民权利的最佳关系应该是平衡关系 [18 ]，行政权与相对人权利，公共利益与个人利益等关系之间应保持平衡 [19 ]。平衡论要求行政主体在行使职权时，应当综合考虑所涉及的利益主体，充分保障其权利，平衡公益与私益。
“平衡论”是公共警告利害关系人权益保障的重要理论基础，为相关利害关系人的权益保障指引了方向。公共警告的目的是为了保障公众的权益，但也可能会对相关利害关系人的权益造成损害。公共警告利益关系的多元性决定了在公共警告实践中对利害关系人合法权益保护的必要性。一些公民希望获取有关风险警示信息，这里的风险知情权蕴含的是公益性。而这些信息的公开可能会对相关利害关系人的经济自由、财产权或隐私权等权益产生不利影响，这蕴含的是个人利益。要协调好各利害关系人的权利之间以及权利所蕴含的利益之间的冲突。公共利益本身具有很大的不确定性，为了避免行政机关以所谓“公共利益”的名义侵害公民权利，应当在个案中具体界定“公共利益”。不能绝对地认定公共利益优先或者个人利益优先，防止政府随意限制公民权利，而应当在具体个案中，根据一定的规则，考虑紧迫性、后果、可替代性等因素，以及在综合权衡判断应该优先保护何种基本权利。是否需要发布公共警告，要适当进行“公私兼顾”（“双赢”） [20 ]，避免不适当地侵害个人权利，以实现损害后果的最小化与社会福利的最大化。例如，2005年Lockyer v. Benihana一案中，法院要求不同的餐厅粘贴不同程度的警告标识，这不但保护了公众的知情权，而且还兼顾了商家利益。 [21 ]
五、公平正义理论
正义就是公平、公正。公平首先意味着在权利上的公平，它指的是每个人都应平等地享有基本权利，并且，政府一以贯之地负有使公平正义得以实现的责任。
“正义是树立社会秩序的基础。” [22 ]公平正义作为人们化解利益冲突的价值标准，是促使社会稳定有序发展、增进公众福祉的基本理念。正义是政府的目的。正义是人类社会的目的。 [23 ]公平正义应成为政府的行动逻辑，政府在行使行政职权时，必须自始至终地践行公平正义理念，以保护人的基本权利为落脚点，将公平正义渗透在每一个行为中，合理分配和调适个体之间的权利和利益，兼顾各利益主体的利益诉求，妥善协调各利益关系人的关系，尽可能实现利益关系均衡，在每个行政行为中彰显公平正义的精神。
我国社会正处于快速轉型期，呈现出利益主体多元化和利益诉求多样化的特点，而且，公众的权利意识不断增强，对公平正义的呼声也越来越高。法律是实现公平正义的重要手段，“法律旨在创立一种正义的社会秩序” [24 ]。行政法上的行政合理原则就是公平正义理论在行政法领域的映射，它要求行政行为要适度、符合理性，符合公平正义，以约束行政自由裁量权。
在风险社会里，基于风险本身的不确定性、风险规制的利益关联性等原因，原有的一些法律规定受到了挑战。为了有效地应对风险，平等保护每个公民的权利，这有待于将公平正义理念融入权利保障中，将公平正义作为平衡利益关系的基本理念和价值标准，协调好各利害关系人的权益。
按照公平正义原则要求，公共警告发布机关应平等地对待公共警告各利害关系人，及时回应公众的安全诉求，避免侵害相关利害关系人的合法权益。公共警告与传统的行政行为存在着诸多不同，不应该盲目照搬一般行政行为的规制路径。因此，是否要发布公共警告，以及如何发布公共警告，都要在公平正义理念的指导下，实现整体利益最大化，并遵循必要的比例原则，保持公共警告各方利益分配的正当性。当错误或不适当地发布了公共警告，并给相关利害关系人造成较大的损失时，政府应本着公平正义的原则，根据具体情况给予相应的赔偿或补偿。
六、结语
政府的规制目标不应仅仅满足于实现法治，而应将法治和善治相结合，在充分保障人权的前提下，探求最佳的规制手段。为了有效地应对风险，保障公众的基本权利，政府必须选择更具“情境合理性”的规制方式。在风险社会背景下，面对风险带来的新挑战和公众不断增长的安全需求，政府必须积极有效地回应公众的需求，兼顾利益各方的价值诉求。对公共警告利害关系人权益的保障体现了“以权利制约权力”的规制理念，也回应了公众日益增强的权利诉求。
政府所采取的规制手段必须要与其规制目的相匹配。当下，政府规制工具呈现多元化趋势，公共警告仅仅是众多政府风险规制方式中的一种。由于风险具有不确定性的特点，而公共警告本身的影响面太广，容易给特定利害关系人造成不必要的损失，也更容易出现公共警告权力滥用。因此，公共警告的发布必须审慎进行。必要时运用成本收益分析方法，考量公共警告给真实世界带来的后果，并将规制风险最小化。
对公共警告利害关系人的权益保障，需要人民主权、人权保障、平衡论、公平正义理论的指引，我们在传承这些理论精髓的同时，还要与时俱进、敢于创新，不断丰富和发展这些理论的含义和具体内容，以契合社会的快速变迁。另外，对于真实世界中公共警告权的滥用问题，需要对公共警告权的行使进行规范，合理、科学地处理利益冲突，实现公共利益与个体利益的平衡保障，达到“帕累托最优”状态。
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责任编辑：梁卫军
