固定资产投资项目档案治理能力转型升级研究
李红梅 卜鹤
摘要：固定资产投资项目档案是项目建设全过程的真实记录。本文详细分析了当前固定资产投资项目档案管理中存在的问题，从管理机制应用、工作方法优化及档案信息化建设等方面提出了系统性的解决方案，以切实提升新时代固定资产投资项目档案治理能力和管理水平。
关键词：项目档案 归档质量 治理能力
固定资产投资项目档案（以下简称“项目档案”）是建设项目从立项、设计、施工、监理直至竣工验收、运行维护全过程的真实记录。完整、准确、系统、规范、有效的项目档案具备“锁定证据、监控过程、验证效果、规范管理”的重大作用。当前，项目文件归档质量和项目档案管理水平经过实践演进已得到极大提升。但是，如何将档案工作扎实融入项目建设过程，切实促进项目档案治理能力的转型升级，是各级档案部门需要深入研究且长期坚持的一项议题。
一、项目档案管理中存在的问题
我们对项目档案管理中存在的问题比较熟悉且普遍认同，比如项目文件材料归档不及时、收集不完整、归档工作滞后、文件整理系统性差等。这些业务问题虽由客观条件导致，但更提示我们要深度研究项目档案管理自身存在的问题。
（一）档案管理未真正融入项目管理过程
档案被动管理方式所产生的长期影响，使得档案部门形成了思维惯性，被动接收档案的方式未得到根本性改变。建设单位的档案部门在项目建设过程中的参与度较低，与管理部门、参建单位联系较少，缺乏对项目建设整体情况的了解，不能及时掌握施工进展及文件材料形成情况。档案部门往往在中期介入甚至事后介入，没有发挥对项目建设过程中文件管理的监督指导作用。由于档案人员只是后期“被动接收”项目档案，导致各类文件材料归档不齐全、归档质量不高。
（二）项目档案人员专业知识储备不足
工程项目建设周期长、时间跨度大、参建单位多，涉及国家政策及专业知识广泛，项目档案管理人员只有了解土建、设备、工艺、监理等相关知识，把握项目建设的阶段、环节，才能深入建设过程开展项目文件材料的收集、整理和项目档案管理的监督、检查与指导工作。建设单位往往缺乏经验丰富的项目档案管理人才，尤其是能够潜心钻研档案工作、擅长与项目建设相关方沟通协调的档案专业人才。而项目参建单位（施工单位、监理单位等）即使配备了兼职档案人员，但往往这些兼职档案人员流动性大、专业能力参差不齐、所接受的专业知识培训不够，导致项目档案管理经验难以承继。
（三）缺乏有效的歸档质量管控和监督考核机制建设单位档案部门未能将项目文件材料的归档范围、归档时间、归档要求前置或者前置力度不够，在接收文件材料时，没有依据制度规范或合同内容等进行系统的归档质量审核，无法保障归档文件材料的完整、准确、系统、规范和有效。档案部门对归档单位、归档部门没有有效的监督考核，交什么、收什么的问题依然存在，导致归档文件材料质量不高，事后追踪整改的难度较大。
（四）落后的档案管理方式造成资源浪费
在信息时代的大环境下，档案信息化建设得到发展，很多单位应用档案管理系统开展管理类电子档案的收集、管理与利用。项目档案与管理类档案相比，专业性更强，信息化建设要求更高。目前，项目档案信息化建设较滞后，已开展项目档案信息化建设的单位往往对档案管理系统的功能模块应用得比较简单，仅限于著录、检索、借阅等日常工作，不能实现对档案的全生命周期管控。
面对项目档案管理中存在的一系列问题，我们需要从管理机制、工作方法及档案信息化建设等方面进行深入系统的思考，主动解决项目管理自身存在的问题，将档案管理真正融入项目管理过程，由被动接收向主动监督、检查与指导转变，全面提高项目档案的治理能力和管理水平。
二、建立完善的项目档案管理机制
项目档案管理应充分应用档案管理成熟的工作机制，将档案前端控制、全程管理、质量控制等理念引入项目档案管理过程。
（一）建立项目档案前端控制机制
项目档案管理不是开始于项目实施完成文件材料归档之时，而应发起于项目立项文件材料形成之际。建设单位档案部门需要破除末端管理思维，建立并深化前端控制理念，在项目立项之际提前介入，将文件材料收集、整理与归档要求纳入项目管理要求；制定项目档案管理制度，开展项目档案业务培训，监督项目建设相关方编制并执行项目文件材料收集、整理规范；在项目实施过程中，抓住关键环节，监督、检查并指导项目相关方的文件材料管理情况。
（二）建立项目归档质量核查和考核机制
项目档案管理部门应结合项目特征，将项目文件材料的收集、整理与归档要求纳入合同管理，在归档阶段严格查验归档质量，以归档质量约束项目参建方的合同款支付，不符合归档要求的延期支付，直至问题整改到位。同时，档案部门应主动提升管理能力，提高工作质量，争取相关领导的重视和认可，将项目档案收集工作纳入单位考核，以更好地发挥档案部门对项目文件材料收集、整理的监督、检查与指导作用。
（三）建立项目档案全程管理机制
项目档案全程管理是对前端管理思想的进一步扩展和深化，要求建设单位档案部门把档案管理要求纳入项目管理全程，做到“事前介入、事中控制、事后核查、验收把关”，对项目档案实现全程有效控制。在项目立项阶段，档案部门应积极参与项目管理，提出档案管理要求；在项目建设阶段，档案部门应主动跟踪甚至现场办公，检查与指导项目文件材料的管理情况；在项目归档阶段，档案部门应核查项目文件材料质量；在项目竣工验收阶段，档案部门应继续为提升项目档案的完整性、准确性、系统性、规范性和有效性助力，为项目档案验收严格把关。
（四）以人才强档落实前端控制、全程管理和质量考核
项目档案管理人员的能力和水平是制约项目档案管理质量的主观因素，也是关键性要素。能否将前端控制、全程管理、质量考核等管理机制落地实施，关键在于项目档案管理人员的专业知识、业务素养与工作责任心如何。坚持人才强档，引进、挖掘、培育项目档案管理人才，建立一支经验丰富的项目档案专兼职人员队伍，为项目档案管理水平持续提升注入不竭动力。
三、优化项目档案业务指导与收集的工作方法
建设单位档案部门应根据项目特征，落实项目档案管理的前端控制与全程管理要求，掌握工程进度和关键阶段、关键节点，抓住项目建设关键方开展现场办公，参加例会、项目检查、设备开箱等工作，将档案监督、检查与指导有效融于项目建设全程。
（一）抓住项目建设关键特征
1.对于建设周期长、阶段特征明显的建设项目，建设单位档案部门应做好项目转阶段时文件材料的检查及归档工作。项目立项阶段结束，档案部门应做好建议书、可研报告、初设报告的上报、评审、批复等系列文件材料的检查及归档工作；项目实施阶段结束，档案部门应做好建筑工程施工、非标设备研制、标准设备采购、施工监理等系列文件材料的检查及归档工作；在项目竣工验收阶段，档案部门应做好审计、安全、职业卫生、环保、消防、人防，以及项目竣工验收等系列文件材料的检查及归档工作。
2.对于建设周期长、阶段特征不明显的建设项目，当项目管理部门在年终总结中对全年项目建设情况进行回顾和分析时，档案部门应抓住时机，与单位项目管理部门做好沟通协调工作，做好本年度项目文件材料的收集、归档工作。
3.对于由多个单位工程组成的建设项目，在单位工程竣工验收前，项目档案管理部门应组织档案单项检查验收，出具档案检查验收意见，对缺项材料详细汇总并要求限时整改，同时收集单位工程项目文件材料。
（二）抓住项目建设关键方
1.实行工程总承包的建设项目，建设单位档案部门应结合工程总承包的特点，明确总包方和分包方的档案管理职责。一般来说，总包方的档案管理责任包括两个方面：一是采用合理措施对分包方的档案业务进行监督、指导；二是对自身档案材料进行收集、整理，同时接收分包方的档案资料，并将档案资料统一向建设单位移交。在建设单位与总包单位订立合同时，档案部门要主动介入，将总包单位档案管理职责写入合同，同时定期对总包单位的档案管理情况进行监督与检查。
2.实行工程监理或设备监造的建设项目，建设单位档案部门应助力监理或监造单位，对实施单位的文件材料归档工作进行监督管理。为有效约束监理或监造单位执行项目文件的监管工作，在订立项目监理或监造委托合同时，建设单位档案部门应主动与项目管理部门沟通，将监理或监造单位自身文件材料的收集、整理以及对项目实施文件材料的监管纳入合同内容；在项目建设过程中，定期监督、检查监理或监造单位的文件材料收集与整理情况。
3.对于项目施工单位，不仅在施工合同中明确项目施工材料的收集、整理、归档要求，还要加强对项目施工单位专兼职档案员队伍的监督管理。建设单位档案部门应监督施工单位建立完善的归档制度与专兼职档案员岗位责任制度，明确项目文件材料收集、整理的进度要求和质量要求；建立定期检查机制，监督施工单位文件材料的收集、整理情况，将检查结果向建设单位、监理单位通报，积极推广先进经验，发现问题督促限期整改。
4.对于项目设计单位、勘察单位、委托招标单位等，均应在合同中明确项目设计文件、勘察文件、招投标文件等的收集、整理和归档要求，并在相关工作结束后及时收集、归档。
（三）抓住项目建设关键阶段或环节
1.项目启动阶段。建设单位档案部门应编制完善的项目文件归档制度规范，涵盖归档范围、归档时间及归档要求等内容，在项目管理部门开展项目调研、立项阶段，将归档制度纳入项目管理总体要求，并开展项目启动阶段的档案培训工作。
2.技术交底环节。技术交底是在项目相关工作开工前，为使工作人员详细了解工程特点、质量要求、进度安排、安全措施等开展的活动，包括建设单位组织的设计单位向施工单位的设计交底，施工单位组织的施工技术交底，监理单位组织的施工监理交底等。各类技术交底记录是项目档案不可缺少的重要内容。建设单位档案部门应参与技术交底，了解工程建设要求以便后期监督检查，更重要的是做好档案交底工作。
3.外购标准设备开箱验收环节。标准设备到货进场后，设备管理部门要现场检查设备的完好性及随机文件的完整性，建设单位档案部门应参与设备开箱验收，在相应设备开箱验收单上详细登记随机文件材料情况，并且需要开箱人员与档案人员共同签字确认。
4.外协非标设备到货验收环节。非标设备一般类似科研产品研制过程，外协设备到货进场后，建设单位档案部门应在设备管理部门验收设备指标性能时，开展设备研制材料的检查、验收与收集、归档，对于文件材料不完整的要现场出具整改意见，并限定时间要求外协单位完成整改。
5.建设项目竣工验收阶段。建设单位档案部门在项目竣工验收前应再次系统地开展项目档案质量自检工作，将项目施工单位、监理单位等相关方召集到现场解决档案问题，确保归档文件材料的整套完整性。
四、以信息化建设促进项目档案管理转型升级
开展项目档案信息化建设、建立项目档案管理平台，是将前述管理机制、工作方法落地的重要手段，是促进项目档案管理转型升级、能力提升的关键方法。具备条件的建设单位应当建立功能完善的项目档案管理平台，实现项目档案全过程管理。项目档案管理平台应具备以下功能。
（一）规章制度发布功能
建设单位档案部门通过项目档案管理平台将国家有关项目管理及项目档案管理的法律法规、制度规范等予以发布并及时更新，指导建设单位相关部门按照要求开展项目文件材料的收集、整理与归档工作。
（二）归档计划管理功能
项目取得立项批复时，建设单位档案部门应及时与项目管理部门沟通，根据项目名称、建筑工程及进度安排、仪器设备及节点计划等信息编制项目归档计划，并将其植入项目档案管理平台，明确项目各阶段的归档时间、归档内容及归档要求。
（三）在线归档功能
通过在项目档案管理平台与项目管理平台间建立接口，建设单位档案部门应进一步将项目归档计划前置于项目管理平台，结合项目建设关键方、关键阶段、关键节点，及时开展项目文件材料的在线归档工作，实时监控项目文件材料的归档质量，为保证整个项目档案的完整性、准确性、系统性、规范性和有效性建立良好基础。
（四）辅助考核功能
为有效落实归档计划，建设单位档案部门应通过项目档案管理平台，将项目归档的指标任务落实到责任部门和具体责任人，根据项目建设进度自动核查项目文件材料归档的及时性和归档质量，并将核查结果反馈至业务部门及绩效管理部门，运用于业务人员的绩效考核中。
建设单位档案部门通過建立功能完善的项目档案管理平台，以信息化手段落实前端控制、过程管理、绩效考核的管理机制，抓住项目建设关键方、关键阶段、关键节点，有效监控归档及时性和归档质量，有利于推进项目档案治理能力的系统提升，促进新时代项目档案管理的转型升级。
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作者单位：1.中国船舶集团有限公司
2.中国华录集团有限公司
