太湖水域非法载客现象及整治对策
摘 要：本文结合苏州市地方海事局近年来整治太湖水域非法载客行为的经验，分析了滋生非法载客现象的原因，经过论证确定关键因素，并针对关键因素进行对策研究，对对策实施效果进行后评估，提出成效巩固的措施建议。
关键词：太湖；非法载客现象；整治对策
中图分类号：U698.2 文献标识码：A 文章编号：1006—7973（2018）7-0020-02
太湖地处江南水乡，气候温和，冠有“天下太湖秀”的美誉，已然成为闻名遐迩的旅游胜地。近年来，由于湖上岛屿的旅游开发，岛上农家乐兴起，船舶自然成为了进出岛屿的主要交通工具。游客进出岛需求和旅游船舶供给不平衡，加上部分农家乐利益驱使，催生了部分农用自备船（快艇）从事非法载客现象。这些快艇普遍船身小，船体破旧，救生消防设备缺乏，有的还是无牌无证的小渔船，船舶技术状况差、驾驶人员操作技能和安全意识弱，极易造成水上交通事故，尤其是农用自备快艇，由于体小身轻、马力大、航速快，一旦发生事故极易造成船毁人亡恶性事件，社会影响大。
为有效治理非法载客行为，督促属地政府加强安全管理，改善水上通航安全环境，海事部门积极探索非法载客的本质要因，提出应对举措，鞏固整治成效。
1 现状调查
经走访游船公司、当地镇村相关部门、农家乐经营户和部分游客，分析了近年来水上交通安全管理和有关执法情况，基本可以归纳如下：
（1）发生非法载客的大概率水域主要集中在三山岛与东山镇之间水域。三山岛位于苏州城西南五十余公里处太湖之中，四面临水，加上岛上遍布近百家农家乐。游客上岛的惟一途径就是乘坐船艇，由于游船公司提供的航班无法完全满足游客需求，从而催生了部分农用自备船舶（快艇）非法载客现象。
（2）从事非法载客的多为当地农用自备船。太湖农家乐为招揽生意，方便食客进出岛，便冒险利用自家自备船舶接送顾客，据掌握的数据统计，当地从事非法载客的船舶有数十艘，其中，大部分是仅能乘坐6～8人左右的小型船舶，这些快艇无证无照，技术状况差，抗风浪等级低，遇有恶劣天气或突发事件，极易发生船毁人亡恶性事故。
（3）出现非法载客现象较多的时间多集中在二季度和周末。据统计，2016年进出岛游客分别为第一季度1.5万人，第二季度6.4万人，第三季度4.1万人，第四季度5.9万人，据此可知，二、三、四季度游客较多，特别是二季度，游客数量大幅上升。2016年清明小长假游客0.28万人，五一小长假0.78万人，占二季度游客总量的16%；十一黄金周1.9万人，占四季度游客总量的32%，加上周末出行游客，占比更大。
（4）非法载客行为查获难度大。对于非法载客，执法人员常采取在岸边蹲守，一旦发现，快速上前处理。但是非法载客船舶尤其是快艇，机动性强，执法人员一出现，快艇即驶离码头，导致现场拦截处理不易，加上他们常利用海事巡航间隙从事非法载客，难以查获。
（5）打击非法载客形成合力较难。根据江苏省有关文件，农用自备船的安全管理由属地政府负责。但实际上属地政府并未完全履行安全管理责任，管理机制不健全。从调查处理的案件发现，部分非法载客船为渔业船舶，隶属渔政部门监管。公安部门仅对治安事件或者构成刑事犯罪的案件立案，对于行政案件多为配合。水上多头管理，较难形成合力，导致非法载客现象屡禁不止。
2 要因分析
太湖水域非法载客现象的形成和屡禁不止，既有社会层面原因，也有管理层面原因。根据现场调查结果共梳理出8个因素，要因分析如下：
因素1：游船航班不科学。通过对游船班次和游客对航班需求，发现目前的班次不能完全满足游客需要，特别是早晚游客进出岛受限。以东山到三山岛长圻-先奇航线为例，除恶劣天气等原因封航外，太湖游船周一至周四为8：30-17：00，全天发送4班，周五至周日末及节假日8：30-17：00，全天发送5班，晚上没有航班进出岛。要因分析结论：：是。
因素2：游客安全意识薄弱。通过对游客随访，大多数游客认为只要有船能进出岛就行，不关心船舶是否有证，而且大多数接受调查的游客认为农家乐提供快艇接送是方便游客。要因分析结论：是。
因素3：船主以此谋利。经现场走访和调查以往案卷，发现从事过非法载客的基本都是农家乐商户，或者受农家乐商户请托帮忙带客，未发现以此谋生者。要因分析结论：否。
因素4：农家乐利益驱动。经调研和随访，商户从事非法载客大多数是因游客要求提供接送，而且基本都是免费，并非利益驱动。要因分析结论：否。
因素5：巡航覆盖不够。查巡航计划和记录，2016巡航里程23380公里，巡航时间1467小时，巡航水域覆盖三山岛范围。要因分析结论：否。
因素6：查处效率不高。考虑到水上拦截的危险性，目前查处方式主要为岸边隐蔽处蹲守，一旦岸边拦截成功，基本都能接受劝阻，而且从前期查处的案件来看，查处效率尚可。要因分析结论：否。
因素7：安全宣传不够。当地政府、有关管理单位以及游船公司会不定期采取在游客集中的区域挂横幅、发放宣传手册的方式进行安全宣传，属地政府和海事部门每年组织农家乐商户集中宣传教育，宣传力度尚可。要因分析结论：否。
因素8：管理手段单一。从掌握的情况来看，属地政府及有关职能部门管理积极性不高，制约非法载客行为的管理和科技手段缺乏，经济处罚金额不高，没有形成威慑作用。要因分析结论：是。
通过以上因素分析，太湖水域非法载客的主要因素是以下几种：
（1）游船航班不科学；
（2）游客安全意识薄弱；
（3）管理手段单一。
3对策研究
（1）游船航班不科学：海事部门经摸排与充分论证，与游船管理有限公司协商，将码头营运时间延长至旺季8：00-19：00时，淡季8：00-18：00时；且在早8：00时前和晚18：00时之后，视通航条件，可提供预约接送服务；另外，提供晚上20：00进出岛班轮对开班次，并且面向三山岛居民推出“周一早班船”（每周一早上7：00自三山岛发船），有效解决特殊时段游客需求。
（2）游客安全意识薄弱：针对这一现象，海事部门联合相关部门采用宣传手册发放、在码头上设置展板、走进村社集中宣讲、送安全知识到商户等方式加大安全宣传力度。此外，与旅游公司协商，在门票背面印上安全提醒，增强游客的安全意识。
（3）管理方式单一：海事部门解决对策，一是促进地方立法，增加处罚力度，将最高处罚额度从上限5000元增加到1万元，增大违法行为成本。二是督促政府履行安全管理职责，多次召开专题协调会，指导协助属地政府规范农用自备船的管理和人员的安全教育，敦促村委会与船主签订安全责任状，齐抓共管、形成合力。三是针对节假日及旺季等重点时段，开展精准巡航。四是多部门联合执法，一经发现并查实，案件及时移交公安部门，涉及重大案件的追究刑事责任。
4 效果评估
自2017年10月对策实施以来，以三山岛为标本，对进出三山岛游客售票数和苏州太湖游船管理有限公司进出岛船票数进行统计分析。数据如下：
从数据分析看，2017年10月对策实施以来，非法载客人数大幅下降，说明对策措施有效，且成效明显。
5 巩固措施建议
为进一步巩固整治成果，形成长效机制，在以后的工作中提出以下措施和建议。
（1）进一步督促村委会和属地政府加强农用自备船的管理，建立安全责任制，落实安全管理责任，对发生的事故、违法载客处罚及时进行通告。
（2）建议政府加强太湖沿岸巡查管理，取缔非法载客上客点。技术手段保障安全的前提下，适当增加晚班班次，解决晚上游客离岛需求。
（3）建议将非法载客行为纳入政府信用管理，对从事或参与非法载客的农家乐商户视情节纳入失信人名录。
（4）建议利用互联网+手段，加强安全宣传，向进入苏州境内太湖范围内的游客手机推送水上安全提醒。在售票厅和候船室等游客集散处提供宣传彩页、滚动播放安全教育短片等形式，进一步加大宣传力度。
（5）深化海事1+N扁平化执法改革成效，推行精准执法，重点盯防，精确打击，对安全危险源实施靶向管控。
关键词：太湖；非法载客现象；整治对策
中图分类号：U698.2 文献标识码：A 文章编号：1006—7973（2018）7-0020-02
太湖地处江南水乡，气候温和，冠有“天下太湖秀”的美誉，已然成为闻名遐迩的旅游胜地。近年来，由于湖上岛屿的旅游开发，岛上农家乐兴起，船舶自然成为了进出岛屿的主要交通工具。游客进出岛需求和旅游船舶供给不平衡，加上部分农家乐利益驱使，催生了部分农用自备船（快艇）从事非法载客现象。这些快艇普遍船身小，船体破旧，救生消防设备缺乏，有的还是无牌无证的小渔船，船舶技术状况差、驾驶人员操作技能和安全意识弱，极易造成水上交通事故，尤其是农用自备快艇，由于体小身轻、马力大、航速快，一旦发生事故极易造成船毁人亡恶性事件，社会影响大。
为有效治理非法载客行为，督促属地政府加强安全管理，改善水上通航安全环境，海事部门积极探索非法载客的本质要因，提出应对举措，鞏固整治成效。
1 现状调查
经走访游船公司、当地镇村相关部门、农家乐经营户和部分游客，分析了近年来水上交通安全管理和有关执法情况，基本可以归纳如下：
（1）发生非法载客的大概率水域主要集中在三山岛与东山镇之间水域。三山岛位于苏州城西南五十余公里处太湖之中，四面临水，加上岛上遍布近百家农家乐。游客上岛的惟一途径就是乘坐船艇，由于游船公司提供的航班无法完全满足游客需求，从而催生了部分农用自备船舶（快艇）非法载客现象。
（2）从事非法载客的多为当地农用自备船。太湖农家乐为招揽生意，方便食客进出岛，便冒险利用自家自备船舶接送顾客，据掌握的数据统计，当地从事非法载客的船舶有数十艘，其中，大部分是仅能乘坐6～8人左右的小型船舶，这些快艇无证无照，技术状况差，抗风浪等级低，遇有恶劣天气或突发事件，极易发生船毁人亡恶性事故。
（3）出现非法载客现象较多的时间多集中在二季度和周末。据统计，2016年进出岛游客分别为第一季度1.5万人，第二季度6.4万人，第三季度4.1万人，第四季度5.9万人，据此可知，二、三、四季度游客较多，特别是二季度，游客数量大幅上升。2016年清明小长假游客0.28万人，五一小长假0.78万人，占二季度游客总量的16%；十一黄金周1.9万人，占四季度游客总量的32%，加上周末出行游客，占比更大。
（4）非法载客行为查获难度大。对于非法载客，执法人员常采取在岸边蹲守，一旦发现，快速上前处理。但是非法载客船舶尤其是快艇，机动性强，执法人员一出现，快艇即驶离码头，导致现场拦截处理不易，加上他们常利用海事巡航间隙从事非法载客，难以查获。
（5）打击非法载客形成合力较难。根据江苏省有关文件，农用自备船的安全管理由属地政府负责。但实际上属地政府并未完全履行安全管理责任，管理机制不健全。从调查处理的案件发现，部分非法载客船为渔业船舶，隶属渔政部门监管。公安部门仅对治安事件或者构成刑事犯罪的案件立案，对于行政案件多为配合。水上多头管理，较难形成合力，导致非法载客现象屡禁不止。
2 要因分析
太湖水域非法载客现象的形成和屡禁不止，既有社会层面原因，也有管理层面原因。根据现场调查结果共梳理出8个因素，要因分析如下：
因素1：游船航班不科学。通过对游船班次和游客对航班需求，发现目前的班次不能完全满足游客需要，特别是早晚游客进出岛受限。以东山到三山岛长圻-先奇航线为例，除恶劣天气等原因封航外，太湖游船周一至周四为8：30-17：00，全天发送4班，周五至周日末及节假日8：30-17：00，全天发送5班，晚上没有航班进出岛。要因分析结论：：是。
因素2：游客安全意识薄弱。通过对游客随访，大多数游客认为只要有船能进出岛就行，不关心船舶是否有证，而且大多数接受调查的游客认为农家乐提供快艇接送是方便游客。要因分析结论：是。
因素3：船主以此谋利。经现场走访和调查以往案卷，发现从事过非法载客的基本都是农家乐商户，或者受农家乐商户请托帮忙带客，未发现以此谋生者。要因分析结论：否。
因素4：农家乐利益驱动。经调研和随访，商户从事非法载客大多数是因游客要求提供接送，而且基本都是免费，并非利益驱动。要因分析结论：否。
因素5：巡航覆盖不够。查巡航计划和记录，2016巡航里程23380公里，巡航时间1467小时，巡航水域覆盖三山岛范围。要因分析结论：否。
因素6：查处效率不高。考虑到水上拦截的危险性，目前查处方式主要为岸边隐蔽处蹲守，一旦岸边拦截成功，基本都能接受劝阻，而且从前期查处的案件来看，查处效率尚可。要因分析结论：否。
因素7：安全宣传不够。当地政府、有关管理单位以及游船公司会不定期采取在游客集中的区域挂横幅、发放宣传手册的方式进行安全宣传，属地政府和海事部门每年组织农家乐商户集中宣传教育，宣传力度尚可。要因分析结论：否。
因素8：管理手段单一。从掌握的情况来看，属地政府及有关职能部门管理积极性不高，制约非法载客行为的管理和科技手段缺乏，经济处罚金额不高，没有形成威慑作用。要因分析结论：是。
通过以上因素分析，太湖水域非法载客的主要因素是以下几种：
（1）游船航班不科学；
（2）游客安全意识薄弱；
（3）管理手段单一。
3对策研究
（1）游船航班不科学：海事部门经摸排与充分论证，与游船管理有限公司协商，将码头营运时间延长至旺季8：00-19：00时，淡季8：00-18：00时；且在早8：00时前和晚18：00时之后，视通航条件，可提供预约接送服务；另外，提供晚上20：00进出岛班轮对开班次，并且面向三山岛居民推出“周一早班船”（每周一早上7：00自三山岛发船），有效解决特殊时段游客需求。
（2）游客安全意识薄弱：针对这一现象，海事部门联合相关部门采用宣传手册发放、在码头上设置展板、走进村社集中宣讲、送安全知识到商户等方式加大安全宣传力度。此外，与旅游公司协商，在门票背面印上安全提醒，增强游客的安全意识。
（3）管理方式单一：海事部门解决对策，一是促进地方立法，增加处罚力度，将最高处罚额度从上限5000元增加到1万元，增大违法行为成本。二是督促政府履行安全管理职责，多次召开专题协调会，指导协助属地政府规范农用自备船的管理和人员的安全教育，敦促村委会与船主签订安全责任状，齐抓共管、形成合力。三是针对节假日及旺季等重点时段，开展精准巡航。四是多部门联合执法，一经发现并查实，案件及时移交公安部门，涉及重大案件的追究刑事责任。
4 效果评估
自2017年10月对策实施以来，以三山岛为标本，对进出三山岛游客售票数和苏州太湖游船管理有限公司进出岛船票数进行统计分析。数据如下：
从数据分析看，2017年10月对策实施以来，非法载客人数大幅下降，说明对策措施有效，且成效明显。
5 巩固措施建议
为进一步巩固整治成果，形成长效机制，在以后的工作中提出以下措施和建议。
（1）进一步督促村委会和属地政府加强农用自备船的管理，建立安全责任制，落实安全管理责任，对发生的事故、违法载客处罚及时进行通告。
（2）建议政府加强太湖沿岸巡查管理，取缔非法载客上客点。技术手段保障安全的前提下，适当增加晚班班次，解决晚上游客离岛需求。
（3）建议将非法载客行为纳入政府信用管理，对从事或参与非法载客的农家乐商户视情节纳入失信人名录。
（4）建议利用互联网+手段，加强安全宣传，向进入苏州境内太湖范围内的游客手机推送水上安全提醒。在售票厅和候船室等游客集散处提供宣传彩页、滚动播放安全教育短片等形式，进一步加大宣传力度。
（5）深化海事1+N扁平化执法改革成效，推行精准执法，重点盯防，精确打击，对安全危险源实施靶向管控。
