国有大型集团企业产权变动档案处置面临的问题及解决路径
刘伟谦
摘? 要：在资产与产权变动过程中，国有大型集团企业因其经营管理上的特点，档案处置较其他企业更为复杂，且面临着制度依据不够细化、全宗理念与实际工作存在矛盾、前端控制不到位、处置工作机制不健全等若干突出问题。在遵循国家有关规定的前提下，结合企业实际细化了在资产划转、企业改制等新业态下的档案归属流向，总结提出了档案处置工作的实施路径。
关键词：国有企业;产权变动;档案处置;档案流向
Abstract： the disposal of archives in the change of state-owned enterprises assets is faced with many prominent problems， such as the system basis is not detailed enough， theory differs from practice， the management mechanism is not sound， the disposal work mechanism is not perfect. Comply with relevant state regulations， based on actual situation， the paper discuss the disposal of archives under the new situation， and put forward the solutions.
Keywords： State-owned enterprises; Change of property right; Disposal of archives; Archives Flow
当前，我国国有企业资产与产权的变动频率日益增加、形式日趋复杂多样。尤其是國有大型集团企业，因其资产规模、管理层级、经营范围、分布地域等特点，资产与产权变动较其他企业更为复杂，因而有关档案的处置也就面临着众多新的情况和问题。
1 档案处置面临的突出问题
1.1 依法处置的制度规范依据有待深化。《国有企业资产与产权变动档案处置暂行办法》（1999年，简称《暂行办法》）对档案处置应遵循的原则、档案处置的组织工作、档案的归属流向等方面进行了规定，对国有企业资产与产权变动中档案的处置工作起到指导与规范作用。《企业档案管理规定》（2002年）、《企业档案工作规范》（2009年）、《中办国办关于加强和改进新形势下档案工作的意见》（2014年）均对做好资产与产权变动档案处置提出了要求。但是，“从法律规范体系看，国有企业资产与产权变动中档案处置、管理工作相关的法规体系比较单薄，……当前法规体系多为纲领性、原则性文件，缺乏指导档案处置工作落实的实施细则，法规体系的纵向深度有待探索”。[1]同时，对于已有的档案处置制度政策保证措施不完善，导致政策约束不力[2]。2019年1月，《国家档案局关于在深化国有企业改革中加强档案工作的意见》提出了新形势下做好资产与产权变动档案处置工作的新要求，新增了编制方案、支持社会力量参与等意见，但如何具体落地，还需要结合企业历史特点和发展实际进一步研究细化形成操作规范。
1.2 全宗理念与档案流向确定存在矛盾。国有大型集团企业的分公司档案与集团总部档案在此前的一定时期内多是集中管理的，后因分公司等机构的经营独立性日益提高，众多企业将分公司、大型内设机构（非独立法人）档案参照全宗予以管理。这就带来了全宗管理的独立性与保持企业经营管理的连续性之间的矛盾。档案管理强调全宗的独立性，即一个单位所产生的各门类档案均归入本单位档案全宗。在资产与产权变动过程中，为保证全宗完整，资产交割日前所形成的分支机构的档案须保留在原单位，交割日之后形成的档案才随其划出，这对于分支机构来说无法保持其档案的完整性;而若其档案均随之划出，虽有益于经营管理的连续性，却无法保证原全宗档案的完整性，而且从庞杂的档案之中将某些档案进行抽出也面临操作上的巨大难度。
1.3 档案处置工作前端控制不到位。《暂行办法》第五条规定：“国有企业资产与产权变动档案处置工作是国有企业资产与产权变动工作的一项重要内容。应列入其议程，并同步进行。”但实际工作中，国有大型集团企业不同层级的单位，因其管理特性、档案意识和工作水平等因素，档案处置工作的主动性不尽相同。一般是上级母公司提出总体要求，负责总部工作。集团企业档案工作水平相对较高，能够主动实施，具体负责。其基层单位往往受管理水平和档案意识等因素的影响，不注重档案处置，需在上级单位的指导下进行。“大部分企业未能履行将档案处置工作与企业资产与产权变动工作同步、同时推进的义务，档案处置工作具有随意性和滞后性的特点。”[3]
1.4 缺少有效的处置工作机制。完善、适用的档案处置工作机制是保障档案安全处置等处置工作顺利进行的基础。目前，企业在开展档案处置工作时，“无法厘清档案处置工作开展的完整流程，……部分企业制定的档案处置程序过于笼统、模糊，可操作性较低，致使企业档案处置工作领导小组在具体实施过程中无所依靠”[4]，尚处于各自为政、独立探索、自主实施的阶段，亟待探索建立起一种相对规范、科学有效且具有普遍参考借鉴意义的工作机制。
2 档案归属与流向的确定依据
需要说明的是，《暂行办法》仍然是档案处置工作开展的首要遵循，其有关企业在重组、并购、出售、改制、与外商合资合作经营、终止清算等情况下档案归属与流向的规定仍具有现实指导意义。但在资产划转、企业改制过程中，国有大型集团企业档案的流向面临新的境况，需要结合企业实际做出适应性的修订。因此，此处着重对企业重组划转和改制两种情况下的档案流向进行界定，是对《暂行办法》的必要补充。
2.1 基于系统边界确定企业重组档案的处置流向。立足国有大型集团企业角度，以最大限度保护企业利益为出发点，将系统边界（见图1）作为确定档案归属和流向的重要依据，即集团企业以上级母公司管控范围为边界，采用档案在系统内、外单位划出的处置原则，在此前提下，对独立法人、非独立法人或仅部分职能划转时档案的处置进行分类明确（详见表1）。在系统内，因同属于一个上级母公司，有着统一的管理制度、相近的管理要求和相似的管理环境，区分法人（全宗）保管情况，能够充分尊重大型集团企业的档案管控历史，尽可能地确保档案的完整和后期的利用工作，同时也有助于档案处置工作的顺利开展。这种处置方式在大型集团企业内部资产与产权变动时更能发挥作用。
2.2 改制企业档案的处置与流向。企业改制情况下，分改子、子改分、股份制改制等均涉及企业历史档案的处置。分公司改制为子公司的，改制前的档案管理形式保持不变，改制为子公司后形成的档案另立全宗。子公司改制为分公司的，原有档案独立全宗保持不变，改制为分公司后形成的档案，归入上级主管单位全宗或继续保持独立全宗管理。全民所有制企业改制为有限责任公司的，档案全宗可保持不变。以全部资产改组为股份制企业的，改组后的档案另立全宗，由股份制企业管理。以部分资产改组为股份制企业的，进入股份制企业的部分，参照《暂行办法》;未进入股份制企业的部分，其档案由原单位管理。
此外，朱亚鹏等在《改制企业档案处置研究》[5]一文中从公有制和非公有制角度对档案的归属与流向进行了详细梳理，也具有一定的参考意义。
3 档案处置工作的实施路径
资产与产权变动中的档案处置是一项系统性工作，需要超前谋划、统筹考虑、协同推进、规范实施。
3.1 统一认识，提供意识保障。企业档案意识的强弱是影响档案处置工作的重要因素。唯有树立档案资产意识，才能有效保障后續处置工作的顺利进行。档案是企业重要的知识资产和信息资源，企业档案的处置必须同资产产权的处置同步考虑、同步研究、同步进行。档案处置未完结，资产产权变动工作就不能结束。
3.2 成立工作组，提供组织保障。前端控制思想和主动介入行动的有效落实，需借助于强有力的工作组织，同时该组织必须从单位整体层面进行设置，即在单位层面成立由分管领导牵头的档案处置专项工作组，或在资产处置工作领导小组下设立档案处置工作组。档案处置工作组由办公室牵头，资产与产权变动工作主办部门、有关业务部门参加。档案人员应全程参与资产与产权变动有关工作。
3.3 确定原则，提供行动指导。合法性原则，档案处置必须遵照《档案法》《暂行办法》等法律法规，在法定框架下结合企业实际确定具体的组织形式、操作规范等，保证各项工作合法进行。合理性原则，档案处置必须尊重企业历史，统筹制定工作方案、确定档案流向，最大限度保证相关企业或业务经营管理的连续性。安全性原则，从维护国家、企业的安全和利益，保守国家秘密和企业秘密出发，既要保障处置过程中档案实体的安全、完整，又要确保档案信息的安全。
3.4 编制方案，提供行动路线。方案的主要内容应包括档案处置的背景、原则、范围，档案的归属与流向，档案交接的时间、地点、责任部门或责任人，具体工作步骤及要求等内容。需要注意的是，因资产与产权变动需向公司系统外单位移交档案的，应在档案处置前，将方案报上级主管单位审查。
3.5 清点鉴定，确保档案完整。档案部门清点档案库存，按照档案去向分别编制移交目录。组织本单位内设部门清理业务工作中应归档的各类文件材料，按要求完成归档或登记造册。需要注意的是，还应做好资产与产权变动过程中形成的文件材料（如资产变动批准文件、决算报告、资产处置方案等）的收集、整理和归档。按照有关规定完成档案的留存与销毁鉴定工作。
3.6 交接归档，完成处置工作。档案交接各方应对档案移交目录和档案内容进行认真核对，履行交接登记手续，由交接方和单位档案处置工作组负责人签字。交接登记台账由交接方各执一份，永久保存，同时报上级主管单位备案。
参考文献：
[1][3][4]李子林.国有企业资产与产权变动中档案处置工作研究[J].档案管理，2018（5）：44-49.
[2]卜鉴民，刘迁，朱亚鹏.改制企业档案管理政策制度及处置原则探讨[J].档案与建设，2018（3）：80-83.
[5]朱亚鹏，陈鑫，刘迁，卜鉴民.改制企业档案处置研究[J].中国档案，2019（2）：58-60.
（作者单位：南瑞集团有限公司? ? 来稿日期：2019-10-16）
