高速公路PPP项目与农村公路合作模式新探讨

    陈洋

    【摘要】现在我国大力发展PPP基础设施项目，尤其是高速公路，农村公路也属于公共基础设施，但是农村公路属于非经营性，不涉及收费体系，所以社会资本不愿意投资、政府财政压力大的情况下，为减少政府支出，缓解财政压力，本文建议将一定范围的农村公路作为附加条件列于高速公路PPP项目合同当中，并提出具体的措施使得社会资本能够回收投资并获得利润。

    【关键词】高速公路PPP项目；公共基础设施；农村公路

    一、研究背景

    我国自最近几年以来，大力推进PPP项目在公共基础设施领域的发展，如高速公路、污水处理等领域，PPP模式也以其融资优势成为政府与社会资本合作新趋势。但是，这些项目大都投资巨大，社会资本需要回收投资并获取利润，所以政府与项目公司签订特许经营协议，在特许经营期结束后项目移交政府。而农村公路作为公共基础设施的一部分，显然不像其他一些项目有利可图。但是加快农村公路建设，是实现交通新的跨越式发展的必然要求。公路是以路网的形式发挥作用的，而农村公路是全国路网的重要组成部分，它对发展农村经济、解决农民出行难的问题发挥着重要的交通作用。

    二、我国农村公路现状

    （一）东、中、西部农村公路发展不均衡

    我国幅员辽阔，地形多样，区域间经济发展水平参差不齐，公共基础设施建设差距明显，而区域间农村公路发展极其不均衡。李丽等通过从农用地农村公路密度、农村公路通达通畅情况和农村公路技术等级三个角度的分析，发现我国东部、中部和西部地区农村公路的发展不论是从量上还是质上，存在着不均衡状况，西部地区农村公路各方面发展明显落后于东中部地区。

    我国农村公路建设基本上是依靠财政基金，社会融资难度大；工程前期准备工作不足；大多数农村公路等级偏低，技术含量不高，西南部山区地质条件复杂，施工难度大；建设质量管理体系不完善，由于资金、经验等条件限制，完全推行项目法人制、招投标制、监理制和合同管理制存在一定困难；养护水平不高，还处于单纯以路面养护为中心的粗放型养护状态等等。

    （二）发展农村公路的意义

    农村公路已成为广大农村地区经济发展的先行官。加快农村公路建设，就是要更好地改善农村生产和生活的基础设施条件，通过农村公路建设，促进农村矿产资源、农业资源、旅游资源的开发，培育新的经济增长点，加快推进农村全面建设小康社会的进程。

    农村公路的建管养运费用虽然纳入了政府预算，但是地方政府筹集资金能力有限，社会资金又不稳定，因此农村公路的发展还是没有突破传统模式。所以在高速公路PPP项目中，建议将农村公路的建养运管作为合同的附加条件，既减轻了政府的资金压力，又能利用高速公路的建设资源提高农村公路的质量，开发利用当地资源，改善农村地区人民的生产生活条件，加快经济发展。

    三、具体合作措施

    近年来农村经济的不断发展，人民生活水平的不断提高，农村公路状况与农村经济发展不相适应。而高速公路PPP项目投资大，技术水平、工程质量要求高，机械设备先进，管理体系较为完善，这很好的满足了农村公路的发展要求，因此，当地政府可以将项目所在地合理半径以内的农村公路的建管养运作为高速公路PPP项目的附加条件捆绑销售，这必然会导致工程造价的提高，农村公路属于非经营性项目，因此政府要想回收，作为交换条件，项目公司必须有一定的特权才能回收农村公路的投资。

    （一）开展旅游专线，发展沿路资源

    2015年7月20日，一条路线全长26.188公里，为新疆景区“量身打造”的生态公路——盘龙松—乌孙古墓公路全面竣工。这条公路不但给当地居民带来了便利，还增加了旅游景点。新疆旅游资源丰富，发达的公路系统不仅带动了新疆的旅游业，而且是村民的生活得到改善，活跃了农村经济，促进了城乡交流。

    在旅游资源丰富的地区，开通旅游专线，相当于政府将此路段的旅游客运全部外包给项目公司，项目公司在一定期限内就要负责此路段的建管养运。旅游专线不仅开发了旅游资源，也使得特色农产品可以输出到各个地方，带动了沿路的农家乐，农村剩余劳动力得到有效配置。项目公司不仅可以回收投资赚取利润，而且为地方经济发展做出了贡献。

    （二）延长特许经营期

    在高速公路PPP项目中，项目公司会与政府签订特许经营协议，从而得到一定时间的特许经营权。在此期间，项目公司依靠高速公路收费和沿路广告位出租费等来回收投资并获取利润，而农村公路的加入，必然导致工程造价提高，因此，政府适当延长项目公司特许经营期，用以项目公司回收在农村公路中的投入。

    （三）积极发展农村客运

    农村公路的发展，其一主要表现就是道路运输的增多。政府将农村公路的客运作为项目公司建管养运农村公路的交换条件，而积极发展客运则可以作为项目公司回收资金的一种方式。山东省统筹规划配置城乡客运资源，使农村客运网络与城市公交网络有效衔接起来；四川省坚持农村客运站点与农村公路同步规划、同步建设、同步投入使用，最终实现全省乡有客运站、村有招呼站。

    如今，城乡建设一体化的加快，农村客运已经成为村民出行的首选。政府选择将一定路段的农村客运外包给高速公路项目公司，一方面是因为高速公路项目公司建设水平高，管理完善，可以将农村公路的技术等级提高，满足经济发展及人们出行的需要，另一方面是为了使项目公司有利可图，在加大投入的前提下能够获得利润，满足资本的趋利性。

    公路，尤其是农村公路的建设与发展对我国广大地区经济社会跨越式发展和全面步入小康社会的意义举足轻重。所以，必须重视农村公路在我国经济和社会发展中的重要地位。

    参考文献

    [1]李丽，卢昕玮，王菁.推进农村公路均等化发展[J]. 综合运输， 2015（5）：9-12.

    [2]本报记者：郑洋，特约记者：吴健，通讯员：罗晓. 大美新疆交通领航小康路[N].中国交通报，2015-11-30021.

    [3]艾齐.走进吉、鲁、川、滇四省农村公路发展经验长廊[J].交通建设与管理，2008（4）：23-27.