社区居委会行政化及其治理研究

    满雪 路清琳

    【摘? 要】大国治理的根基在基层，社区是社会的基本单元，社区居委会的建设情况已经成为衡量治理能力、民主法治水平的重要指标。我国城市中社区居委会具有双重属性：一方面是“自治性”，代表居民实现自我管理、自我教育和自我服务;另一方面是“行政性”，表现为基层社会治理的单向度。我国社区居委会工作由于传统体制影响等原因呈现出行政化态势，这种行政化倾向会直接影响居民自治和社区治理。

    【Abstract】The foundation of great power governance lies at the grassroots level. The community is the basic unit of society， and the construction status of community neighborhood committees has become an important indicator to measure governance capabilities and the level of democracy and the rule of law. The community neighborhood committees in China's cities have dual attributes： on the one hand， they are "autonomous"， representing residents to achieve self-management， self-education and self-service; on the other hand， they are "administrative"， showing the one-dimensional nature of social governance at the grassroots level. The work of community neighborhood committees in China is administrative due to the traditional system influence and other reasons， and this administrative tendency will directly affect the residents' self-governance and community governance.

    【關键词】居委会;行政化;单向度治理

    【Keywords】neighborhood committees; administration; one-dimensional governance

    【中图分类号】D638? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?【文献标志码】A? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?【文章编号】1673-1069（2021）03-0126-02

    1 社区居委会行政化现状

    《城市居民委员会组织法》对居民委员会进行了明确的规定：“居民委员会是居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。”该规定阐释了居委会并非政府机构或政府的派出机构，而是一种群众自治组织。这一基本定位在现实层面上受到挑战。大量本应由政府承担的事项涌入社区，致使社区居委会一方面忙于完成多方面下达的行政任务;另一方面需进行各式各样的行政考核，从而疏于回应居民需求。

    1.1 承接过多行政事务

    社区居委会承接着包括社会治安、环境卫生、计划生育等在内的日常事务性工作，然而，部分政府职能部门把很多临时指派性工作转嫁到居委会，如经济普查、各项宣传等，使得社区居委会承担着日益繁复的工作，形成了“上面千条线，下面一个眼”的现实局面。同时，由于各级行政机关及其行政职能部门需要通过社区居委会来实现对社区的管理，这使得大部分社区居委会负担过重，在实际上成为行政机关附属物。甚至在部分地区，有很多本应由行政执法部门负责的工作，如鞭炮禁放、消防、违章建筑拆除等交给了社区，最终导致社区居委会疲于应付主业。

    1.2 负担过多评比考核

    基层政府以及有关部门为了让社区居委会更好地落实行政任务，施加给社区众多的评比考核，部分地区根据评比考核情况对社区居委会的绩效情况加以奖惩。现实当中，很多社区被要求建立超过百余本的台账，超过千余份的报表，台账和报表是否齐全成为检查工作是否扎实到位的一项标准，导致社区强化了填表功能，却弱化了对社区居民的服务功能。

    1.3 单向度治理模式

    随着街道与居委会之间的关系由理论上的“指导与被指导”转变为实际当中的“领导与被领导”关系，居委会也由配合、协助角色转变为任务与工作中的实际执行者角色。来自街道的各类政策文件以及会议讲座，在一次次地强化着社区居委会的下级属性，从街道到社区居委会自上而下的科层管理方式使二者之间的互动走向失衡，社区居委会的意识和行动不自觉地归于下级地位，多中心治理秩序也沦为单向度治理。

    2 社区居委会行政化原因

    社区居委会工作行政化与社区的“自治”性质不相容，这种行政化态势主要是由我国社区建设发展阶段性特征决定的，社区居民委员会行政化是由于传统体制遗留下来的以及社会方面的诸多问题交织作用的结果。导致这种状况的原因主要有以下几方面。

    2.1 传统体制惯性

    我国的社区管理体制在高度计划经济体制的影响下逐渐建立并发展了起来，然而传统行政管理体制具有的强大惯性在社会各个方面都发挥着制约社区居委会自治功能的作用，同时，传统行政管理体制的行政功能却愈发膨胀。在过去的计划经济体制下，政府所扮演着超强管家的角色，统筹物质资源的分配，实行对社会的全方位控制。行政科层制正是这种大政府运行下的必然方式，行政科层制正是社会组织染上行政化色彩的根源，社区居委会在大环境的影响下也难以幸免。

    2.2 对政府依赖程度高

    致使社区居民委员会行政化的一个重要原因正是源于居委会对政府的过多依赖。按应然层面来看，推进社区建设的動力不仅应该来自政府，还应来自社会的需要和倡导。但结合现实情况来看，还是政府发挥着主导作用，我国社区基层建设中的行政色彩仍然普遍存在，而且政府热情远远高于居民热情，这就使得在社区建设中外援力量远大于内部力量，然而这一局面与社区建设的初衷背道而驰。

    2.3 居民参与程度低

    随着现代化以及城市化的发展，社区居民的生活却日益走向疏离，分块切割的居住形式使社区居民从守望相助走向了个体化发展。许多社区居民缺少对社区事务的关心，社区事务参与意识淡薄。对于中青年来说，由于工作任务重，对社区事务保持着很少参与和过问的状态，有些地方甚至连召开社区全体居民大会都已成为一件不可能的事;对于在社区居住的党员领导干部、人大代表等有社会影响力的人来说，也很少在社区发挥示范作用。

    3 社区居委会去行政化路径

    居民委员会行政化有其存在的历史必然性，尽管居委会行政化在当前和未来一段时间都将持续存在，但是不意味居民委员会必须行政化，因为这有悖于建立居民自治制度的本意，有悖于社区建设的目标。因此，应当采取切实有效的措施增强社区居委会的自治功能。

    3.1 破除居委会的路径依赖

    社区居委会与基层政府之间的关系是全面的依附关系，这种依附尤其体现在人事、财务等方面，社区居委会在政府主导下日益脱离社会，丧失了独立性，因此，破除居委会的路径依赖首要做的正是使社区居委会的人、财、物相对独立。首先，在人事上，要加强对社区人员的培训，培养专业化人才;其次，在财务上，居委会仅仅依靠财政拨款，资金来源受限，可利用部分高校学生志愿者、业委会代表等人员，使其义务参与居委会工作。同时，政府也应在法律支援、政策咨询等方面对社区居委会予以必要的支持和指导。

    3.2 实行居委会职责准入制度

    推动单向度治理向多元主体的协商共治转变，实行居委会职业准入制度，完善权责清单势在必行。建立居委会职责准入制度，其核心就是把握政府职能，有些应该由社区协助完成的工作，社区居委会责无旁贷;对于有些本属于基层政府及其职能部门职责范围内的事项，不应该硬性摊派给社区居委会;对于有些延伸性的工作需要社区居委会协助完成时，应实行“权随责走，费随事转”的购买服务原则，解决社区居委会相应的工作经费。

    3.3 鼓励探索强化居民社区参与意识的方法

    居民社区参与意识淡薄是社区建设和管理的一大弊病，要强化居民社区参与意识，首先，应探索能够促使居民参与社区服务的方式方法，强化居民的社区参与意识，同时，建设好社区居委会这个平台，健全居民在社区居委会平台上的利益表达机制，畅通的利益表达机制有助于社区居民的民意表达，使居民能够在居委会这个民主平台上畅所欲言、建言献策;其次，社区居委会除了开展节庆活动等常规方式之外，社区居委会应主动了解居民需求，在充分了解民意的基础上探索提高民主参与度的方法，如个别社区在七夕节日当天举办“相亲联系会”，吸引了众多居民主动参与，可见“适销对路”是提高居民参与度的重要思路;最后，政府部门可以通过设立奖项等方式激励社区有所作为。

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