21世纪我国继续教育政策的价值取向分析
徐玲
【摘要】国家作为公共政策的制定者，其政策本身反映出国家的某种需求与导向，同时渗透着一定时代与社会的价值取向。我国继续教育政策制定的价值取向要在促进成人终身学习的本体价值与国家社会主义现代化建设的衍生价值之间寻找一个适当的平衡点，并在国家层面设立专门的继续教育指导委员会，以协调政策推行过程中各行政部门之间的关系。
【关键词】继续教育；政策；价值取向
【中图分类号】G72【文献标识码】A【文章编号】10018794（2016）11001404
一、研究背景
跨入新世纪以来，以信息技术为主要标志的高科技成果向现实生产力的转化越来越快，甚至一夜之间产生了许多新知识、创造了许多科研成果、诞生了许多新学科门类，知识经济已见端倪，这预示着人类的经济社会生活已经发生了新的巨大变化。继续教育自进入新世纪以来，越来越受到人们的高度重视，因为要适应信息时代的要求，我们就需要不断地学习新的知识、新的思想理念、新的学习方法与学习手段等，它在形成全民学习、终身学习的学习型社会方面所起到的推动作用越来越显现出来。除此之外，继续教育为广大社会群众提供了多渠道、多层次的接受学历教育和培训的机会，为我国实现从人口大国向人力资源大国转变做出了重要贡献。从政策层面上，国家这十多年来陆续制定出台了一系列有关继续教育的政策文件，推动着继续教育向前发展。
在政策研究过程中，人们始终需要关注的一个问题，就是政策的价值分析。罗伯特·艾斯顿认为，“公共政策是对全社会价值做有权威的分配”。[1]“所谓教育政策价值取向，是教育政策制定者在自身价值判断基础上所做的一种集体选择或政府选择，它蕴含着政策制定者对政策的期望或价值追求，体现了政策系统的某种价值偏好，表达着教育政策追求的目的与价值。教育政策的价值选择既包括观念中的选择，又包括实践活动中的选择”。[2]对教育政策主体的价值分析实质上就是对政府及其行为的价值分析，即“就教育政策而言，它是政策主体意志对象化的产物，离开了教育政策主体，教育政策价值也就失去了依存的条件，一定的教育政策总是带有主体的价值观念”。[3]所以说，教育政策价值取向问题的实质在于是以谁为教育政策价值主体，并对价值主体的需要、目标和理想、方式和手段作何理解。
二、研究方法——NVIVO编码与词频分析
本文按时间顺序提取自进入21世纪以来重要的中央级别的继续教育政策，有以下十个：《面向21世纪教育振兴行动计划》（1999年教育部）、十六大报告（2002年党中央）、《2003—2007年教育振兴行动计划》（2004年教育部）、《国家教育事业发展十一五规划纲要》（2007年教育部）、十七大报告（2007年党中央）、《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》（2010年教育部）、《关于加快发展继续教育的若干意见（征求意见稿）》（2012年初教育部）、十八大报告（2012年11月党中央）、教育部2013年工作要点（2013年1月教育部）、《关于加快发展现代职业教育的决定》（2014年5月国务院），最终以十篇政策文献作为研究对象。
研究分析工具采用由QSR公司设计开发、用以辅助计算机进行文本分析的软件——NVIVO。它拥有强大的编码功能，能够对各类文本、访谈纪录、调查问卷、视频图片、网页等内容进行处理。本文选择了NVIVO软件中的三级编码（开放式编码——轴心式编码——选择式编码）的方式完成。首先，本文对于直接与继续教育相关的政策采取完整编码方式，对于间接涉及的政策，只选取其中与继续教育有关的政策文本采取部分编码方式。然后对一级编码中获得的核心概念进行分析，发现和建立概念之间的各种联系，将这些重要政策文本的概念归入以下各概念类属中——政策环境、政策主體、政策目标等要素。其次，分析与归纳二级编码，如政策主体包括制定主体、执行主体与受益主体，再逐层进行三级编码，并对三级编码中出现的高频词汇做统计分析。最后，选择核心类属方式把所有的其他类属串成一个整体拎起来，起到提纲挈领的作用。总之，在对继续教育政策文本的所有概念的类属及其关系建立以后，从继续教育政策主体、目标、环境等角度来深入分析继续教育政策的价值取向。
三、继续教育政策的价值取向分析
国家作为公共政策的制定者，其政策本身反映出国家的某种需求与导向，同时渗透着一定时代与社会的价值取向。综观进入21世纪以来我国出台的继续教育政策，其价值取向的变迁表现为多种形式，涉及到经济、政治、文化、社会和人的发展等各方面。
1从继续教育政策环境看，带有鲜明的国家经济价值与政治色彩
“政策被看成是社会中某种现象，总会产生于确定的社会经济环境之中，公共政策是具体社会环境复杂运行的产物”。[4]弗朗西斯这句话可以透视出，我国继续教育政策也是不同时代需求的产物，社会经济、政治、文化无疑制约与影响着其政策的制定。简而言之，不同时期的继续教育政策价值取向的客观背景取决于特定时期的政治、经济及文化等条件的变迁。
21世纪是个什么样的世纪，中国在跨入21世纪之后的政治经济状况如何？从表1可看到，“小康（和谐）社会”、“社会主义现代化建设”、“知识经济”三个词出现频率最高。这说明在经济全球化、世界多极化的挑战下，中国以建设社会主义现代化、建设小康（和谐）社会、促进知识经济发展为新世纪的主要任务，而教育在建设小康社会、实现社会主义现代化与发展知识经济方面有着举足轻重的地位，起着基础性、先导性、全局性的作用，此类关键词语出现次数也是最高的。由此可知，国家所制定的继续教育政策中蕴含着促进国家社会与经济发展的价值取向，同时又着重强调了必须要为小康社会与可持续发展提供足够的拥护社会主义的合格人才与劳动者，这是教育的历史使命，也是继续教育政策中必然带有的政治倾向。
2从继续教育政策达成目标看，凸现以人为本的价值，彰显终身教育
从语言学的分析策略来看，政策文本的目标是文本分析重点关注的一个方面。教育政策目标的关键词可以分为两类：一类是宏观的目标词语，往往涉及国家政治经济文化发展；一类是微观的目标词语，与继续教育自身问题密切相关。从政策价值分析来看，“政策目标体现了决策者的政治倾向及价值偏好，也反映出决策者对这一问题的认识程度”。[5]
进入21世纪，随着市场经济的建立和终身教育的发展，人才供求状况得到改善，党与政府开始提出构建小康与和谐社会的理念，也开始关注到人本身的多样化的教育需求，继续教育政策的立足点随之转向于人本身的需求、人的全面发展和终身教育。于是，“终身教育体系”、“终身学习”、“全民学习”就在政策文本中频繁出现，这是继续教育政策直接价值的表现。直接价值是教育政策作用于教育本身的价值（产品本身），其实质是为人的发展服务的。通过继续教育政策的制定促进终身教育的发展，是继续教育政策为成人自身再生产服务的良好载体，通常把这种价值理解为教育圈内的一种价值规范。
继续教育的本质从成人发展的角度看是为了社会全体成人能够拥有继续学习、终身学习的机遇或权利，促使成人的内在潜力在一定程度上得到开发与激活，促使成人全面发展，并能实现成人的价值，从而完整地构建出终身教育的体系。这是以人（成人）为本的思想在继续教育政策中的体现，因为以成人为本即意味着教育要把成人当作自由人，尊重成人的发展，促进成人的全面发展。
同时，从这十多年间关于继续教育政策目标的词语变迁中还可推断出继续教育政策制定的立足点也是要满足国家现代化建设，做出知识贡献的需要，特别是与建设人力资源强国和学习型社会紧密联系，体现出国家对继续教育政策的经济价值的重视。这是继续教育政策间接价值的表现，它是依赖于直接价值的效率或作用而实现的价值（产品衍生的价值），其实质是为了促进学习型社会的发展。
3從继续教育政策的三个主体看，主体各自的利益需求还需要进一步沟通
教育政策主体是对教育政策及其运动过程产生并发挥根本作用和影响的相关行为人、团体或组织。按照在政策中的不同角色可分为政策制定主体、执行主体以及受益主体。戴维·伊斯顿认为，“一项政策包含着一系列分配价值的决定和行动”。[6]也就是说，“公共政策所体现的意志背后是各种错综复杂的利益关系，公共政策不仅是利益的确定形式，也是利益调整工具和分配方案”。[7]
一项公共政策的制定主体是公共权力机构，即广义而合法的政府，包括立法、行政和司法的各级机关，其中立法机关是全国及地方各级人民代表大会及其常务委员会，其将政策上升到法律层面，赋予政策合法性和权威性；行政机关指我国国务院及地方各级政府，还包括中央各行政部门以及地方各行政部门；司法机关是指法院、检察院、公安机关（含国家安全机关）。另外，还包括中国共产党的各级领导机构。建国之初共产党通过《宪法》就确定了自己的领导地位，尽管没有被赋予立法权，但在立法乃至行政决策的过程中深深地影响了立法与行政决策，甚至掌握着立法与行政决策。对于国家级别的继续教育政策来说，其制定主体是相对固定的，即党中央、国务院与教育部。它们在整个政策制定过程中占据着绝对的优势地位，拥有着绝大多数的管理权力与利益。然而在利益多元化的社会，教育政策主体的多元化已成为民主社会的重要特色。不过，在继续教育政策的制定过程中，继续教育政策研究的专家学者并不多。
政策的执行主体比较复杂，主要是地方各级政府及其与继续教育有关的组织，包括各种类型的成人学校，如成人高校、教育学院、职工学校、乡镇成人文化学校、广播电视大学、函授学院、业余大学、全日制高等学校函授教育以及各种类型的企业等等。它们是继续教育活动的组织者和实施者，是将国家政策中所涉及到的利益转换到个人身上的中间层级的组织。具体地说，党中央、国务院与教育部的法律法规、政府文件和意见通知先是传达到各地方省市级的行政单位，然后再逐层传达到各级各类成人学校和企业，这是一个服从与执行的过程。不过在具体执行过程中，地方政府以及相关部门可以根据本地区的特色，发布更加具体的执行条例，将纲领性的继续教育政策方案加以可操作化，便于执行。总体而言，地方各级政府、各类成人学校的权力相当有限，大多数时候只是做到“上传下达”，还缺乏与中央政府部门的有效沟通交流。同时，地方政府部门也与企业之间缺少密切的联系，导致政策制定和执行之间还存在一定的鸿沟，或者说造成二者的关联性较弱，使得继续教育政策的行动力和效力较低下，妨碍了政府与学校组织、企业和其他利益相关者共同发展继续教育的积极性。
从继续教育政策的文本规定中可看到，受益主体主要是社会个体公民，范围基本覆盖了所有社会成员，如各行业的管理人员和专业人员、社会从业人员、公务员、国家行政管理干部队伍、企业经营管理和财务管理人员、各类下岗和转岗人员、青壮年农民、青壮年文盲、专业技术人员、乡镇企业职工、达到法定劳动年龄的劳动者。一般来说，作为政策受益主体的社会成员可以通过各种各样的途径参与继续教育政策的制定，这既可以维护自己的切身利益，又可以约束政策制定核心主体的自利行为，保证政策的公共利益和代表性。但在继续教育政策制定中很少有社会成员的参与，也就是说，国家在继续教育政策制定的过程中，很少征求成人学习者对政策的意见，也没有听取成人学习者的教育需求，从而造成社会成员在政策制定过程中话语权较少甚至缺失，导致了受益主体的相关利益缺席的出现。
四、结束语
综上所述，当前的继续教育政策的价值取向既带有鲜明的国家经济价值与政治色彩，也凸显出促进公民人格完善和拥有继续学习、终身学习权利的政策目标。
就我国的现状而言，继续教育政策的价值取向应结合我国现阶段的经济发展水平、三十多年来继续教育推行的政策经验以及市民的基本需求来做综合的考虑。当前我国正面临着社会转型及经济增长的巨大任务，需要将沉重的人口负担转化成为具有一定优势的人力资源，因此，追求高水平、高速度的经济发展仍是我国现阶段的主要目标。但我国近十几年来出现了公民道德下滑以及公民自身信仰丧失等一系列社会问题。党和政府也深刻认识到这些问题，十七大和十八大报告中多次提出 “以人为本”的科学发展观并加以深入贯彻落实，这就表明我国的继续教育政策既要强调为国家经济发展与建设人力资源强国而提供人才与智力支持的知识贡献作用与经济功能，同时也不能忽视通过终身学习、全民学习去满足全体社会成员的精神生活需要和促进人格完善的本体功能。为此，我国继续教育政策制定的价值取向应该在促进成人终身学习与国家社会主义现代化建设之间寻找一个恰当的平衡点，简而言之，先确立一个整合与平衡上述两方面的价值基础，然后通过确立短期目标与规划长远目标的方式，去实现成人人格的完善与国家经济发展的提升，最终促进社会主义和谐社会的构建。
同时，为了保证继续教育政策三个主体在各自的利益需求上沟通方式与渠道的畅通，在国家层面应该设立专门的“继续教育指导委员会”，以协调继续教育政策执行过程中各级各类行政部门之间的关系。由于继续教育涉及的范围比较广泛，因此“继续教育指导委员会”的行政级别不能过低，最好由国务院或教育部的领导来直接管理，这才会具有较高级别的协调力度，相应地下面的各级具体部门的主要负责人也需直接参与，以打通部门之间的鸿沟，促进协调合作。
【参考文献】
[1]张乐天.教育政策法规的理论与实践[M].上海：华东师范大学出版社，2002：19.
[2]刘复兴.教育政策的边界与价值向度[J].清华大学教育研究，2002，（1）：70—77.
[3]刘永芳.价值范式及其对教育政策主体的价值分析[J].扬州大学学报：高教版，2004，（3）：7—10.
[4][美]弗朗西斯·C·福勒.教育政策學导论（第二版）[M].许庆豫，译.南京：江苏教育出版社，2007：50.
[5]吴志宏，陈韶峰，等.教育政策与教育法规[M].上海：华东师范大学出版社，2003：47.
[6][美]戴维·伊斯顿.政治体系：政治学状况研究[M].马清槐，译.北京：商务印书馆，1993：123.
[7]谢炜.中国公共政策执行中的利益关系研究[M].上海：学林出版社，2009：2.
【Abstract】As a national public policy maker， the nation itself reflects certain needs and guidance and it permeates the value orientation with certain times and society. The value orientation of continuing education policymaking need to find an appropriate balanced point between promoting the value of ontology of adult lifelong learning and the derivative value of national socialist modernization construction. Also， we need to set up a special continuing education steering committee at the national level to coordinate the relationship between the various administrative departments in the process of implementing the policies.
【Key words】continuing education； policy； value orientation
（编辑/乔瑞雪）
