浅析公务员不作为问题的危害及治理对策
何程久丽
摘要：随着我国法治国家的建设和国民法治意识的增强，我国政府在严厉打击腐败气焰的同时，公务员行政不作为现象越来越成为众矢之的。研究公务员不作为对于促进我国行政机关人员依法行政、依法履职和建设法治政府具有十分重要的意义。从人事管理的角度归纳公务员行政不作为的内涵，探讨公务员行政不作为的危害，基于我国国情提出如何遏制公务员行政不作为的治理对策，以更好地推进法治国家下我国公务员管理体系的改革和完善。
关键词：公务员作为；危害；治理对策
中图分类号：D64 文献标识码：A 文章编号：1001-0475（2016）07-0075-02
一、公务员不作为的概念界定
公务员不作为是指根据公务员法和相关法律的规定，公务员有责任和能力履行其行政职责和义务，却不履行或拖延履行以及不规范实施行政行为的状态。
可以从三个层面来理解：一是公务员责任的履行层面，是公务员的职权行使与责任履行之间相脱节的一种状态，是指公务员忽略了自己职责的公共性，而以消极的态度去履行责任、得过且过地工作；二是公务员行为层面，即由于党和国家对公务员履行职责的过程中碰到的许多矛盾和问题缺少相应的政策和法律规定、政府各机构的职能界定和公务员岗位的职责权利规定不清晰、内外部监督不力、奖惩力度不够以及组织提供给公务员个人的发展空间的特定、有限等原因，缺乏对公务员的有效激励，致使公务员对自己职责内应该管的事情不管、不负责任、能躲就躲、视而不见；三是公务员行为规范层面，即公务员在日常行为中或者在行使其职权、实施行政行为的过程中，不按照法律规定自觉、规范地使用职权而产生的不作为现象。
二、简析现今公务员不作为的危害
（一）对工作理念的危害
我国公务员的工作理念集中体现为使命理念、法治理念和责任理念。公务员不作为问题会降低公务员队伍的整体政治觉悟和为国家与人民服务的公仆意识，会导致公务员习惯性地错把服务对象当作管理对象，对群众的疾苦漠不关心，降低公务员为国家和人民服务的使命感，不利于公务员做到职责权利的有机统一，不利于依法行政，也不利于为人民服务。同时，由于公务员不作为问题的危害往往是潜在的、长期积累的、可传染的，这就会导致更广范围的公务员群体的工作理念产生异化，背离公务员的职责权利的统一性，不利于公务员队伍的建设及行政目标的实现。
（二）对公务员管理的危害
首先，由于公务员的岗位职责界定不清，公务员职责的履行和个人利益的满足不能够有机地结合在一起，使其产生只求安逸的心理，不利于自我实现与发展，也会导致政府各部门人浮于事，推诿扯皮，降低行政效率。
其次，由于对公务员的考核主要是由组织内部做出的，忽略了社会的外部评价，加之考核内容过于抽象、考核标准过于笼统，不能针对公务员职位特点设定具体的考核指标，使考核结果流于形式和平庸，不能对公务员起到激励和警示的作用。加之考核结果的使用与公务员的奖惩不能有效地结合起来，这就大大削弱公务员考核的有效性，不利于公务员队伍结构的优化。
再次，由于我国对公务员的奖惩制度尚不完善，存在分类不细致、负面性规定远多于正面性、操作性不强、奖惩力度不够等问题，致使大多数公务员的行为长期处于奖励和惩处的边缘地带，他们既得不到奖励，也不受到惩处，不仅不利于调动公务员主动作为的积极性，还降低公务员管理的有效性。
（三）对依法行政的危害
公务员不作为不仅仅是思想观念问题和责任感问题，更是依法行政的问题。
我国由于法治政府尚处于建设阶段，管理缺少理性化，我国公务员行为的主观性和随意性问题仍然存在，相关法律法规主要是从消极层面对公务员的行为进行限制，对公务员应该做什么、应该如何做等方面并没有明确的规定，对其不作为行为该如何惩处也缺乏相应的规定，使公务员缺乏对自己行为的严格约束，助长了公务员不作为的风气，导致公务员的行为背离其应尽的职责，进而削弱了依法行政的积极效果。
三、治理不作为问题的对策思考
（一）树立公务员工作理念
1.树立公务员的使命理念
首先，要使公务员树立牢固的使命理念，用公务员的使命界定公务员的岗位职责，为公务员积极作为提供方向和规范的引领。其次，通过对使命理念制度化、规范化，以强化公务员的公仆意识和为人民服务的意识。最后，注重使命理念培养与形成的长期性与持续性，使公务员更加努力为社会和广大民众服务。
2.培养公务员的法治理念
要切实培养公务员的法治意识，使公务员对法律产生敬畏感，更加牢记其法定职责和义务，慎用权力，在任何时候都把依法履行职责和义务作为公务员行为的最基本底线。
3.加强公务员的责任理念
首先，要加强公务员作为人民公仆的角色认知，强调公务员的责任意识，使公务员明确其主要责任就是为人民服务，从而转变公务员不作为的心态。其次，通过对公务员的职业理念的培训，使公务员更好地摆正自己和人民群众的位置，在自己的职责范围内有效地回应民众的需求，积极主动地化解民忧、为民谋福利。
（二）完善公务员管理制度
1.明晰公务员职责权利
首先，要进一步细化和明晰公务员的职责权利，用明确的、可操作的法律法规对公务员职责权利的内容和标准等作出规定，着力解决权大责小、职责不清、有权无责等问题。其次，重新梳理公务员的职责权利，通过四者的统一，列出公务员个人的权力清单，使公务员在其职责权限内真正负起责任，切实履行自身的职责。再次，要在公务员对内负责的同时，加强其对外负责的力度，实现对内和对外负责的有机统一。
2.完善公务员激励制度
首先，需要将对公务员的激励与公务员个人素质的提高、个人发展以及个人价值的实现紧密结合。其次，采用奖金、表彰、关爱等多种形式对公务员的行为进行激励，鼓励公务员参与到政府的建设中去，使公务员充分认识到自身利益的实现与组织以及社会利益的实现紧密相连，促使公务员更加努力、主动、积极地作为。
3.优化公务员考核制度
首先，进一步科学细化对公务员的考核指标，在考察公务员德、能、勤、绩、廉的同时，将公务员不作为的表现，如庸、懒、散，纳入考核内容，增加公务员不作为行为所占的比重，增加考核结果分类以拉开考核档次，提升对公务员考核的有效性。其次，要将社会和公众对公务员的评价纳入公务员考核制度，合理划分组织内部评价与社会评价在考核中的所占比重，使二者有机统一，以实现对公务员行为的客观、准确、真实的考核。再次，将公务员考核结果与选拔、任用、培训、奖惩与职务调整等环节有机地结合起来，并形成一个系统。
（三）规范公务员制度实施
1.加大职务调整力度
首先，根据对公务员的考核结果以及公务员自身的素质结构，打破论资排辈对公务员个人发展的禁锢。其次，根据《推进领导干部能上能下若干规定》的内容制定针对非领导职位公务员的规定，以严格管理公务员队伍，及时将不履行职责的公务员淘汰出局，警惕尸位素餐等现象发生，以推动建立能者上、庸者下、平者让、劣者汰的职务调整机制，从而更有效地解决公务员不作为问题。
2.优化制度实施程序
在对公务员相关制度实施过程中，加快形成科学的、明确的执行程序，通过程序化管理使公务员的行为得到规范，使其依照科学合理的程序行为，有利于减少公务员不作为现象，促进公务员积极作为。
3.发挥内外部监督的作用
公务员不作为问题的治理离不开内部监督与外部监督共同发挥作用。首先，注重对公务员行为的事前监督，及时发现和纠正公务员队伍中存在的不作为的征兆与现象。其次，要完善信息公开机制，要通过网络、媒体报道等多种形式向社会公开公务员行政的内容和标准等相关信息。再次，对公务员的行为进行内外联动监督，并将监督的结果纳入公务员的考核、奖惩与职位调整之中，有效地约束公务员的行为，确保其行为符合法律规定，保证其行为结果的满足国家和社会的要求。
4.完善行政问责制度
首先，加快制定关于公务员不作为问责的相关法律，增强对公务员问责程序的透明度和可操作性， 综合运用诫勉教育、行政警告、组织处理、纪律处分等多种手段进行问责，提高问责的有效性、针对性和严肃性，使失责必问成为常态。其次，问责机构及人员要不折不扣地行使问责权力，不仅要惩处有明显行政过错行为，还要敢于向不作为的公务员开刀，加强对公务员不作为的追究和惩处力度，对有不作为行为的公务员给予惩戒。对于一些典型的公务员不作为案例可以向全社会范围公开曝光，消除一些公务员混日子的心态，以达到“问责一人，教育一片”的效果，更好地打击和消除公务员不作为现象。再次，要完善行政首长负责的责任追究制度，要对本机构出现的公务员不作为问题实施主要责任追究机制，促使领导干部增强责任意识，加大对本机构内部公务员进行有效的、严格的管理的力度。
结语：对公务员不作为的治理是一项系统工程，需要政府部门具有强烈的责任感和法律意识，它需要工作理念、管理过程和制度实施三者的协同配合，需要系统内部的有效监督，也需要广大公民、社会组织和媒体的积极监督。我们深信， 随着法治国家的建设和依法行政观念日益深入人心，随着公务员各项制度系统化、规范化，对公务员不作为的治理将会取得显著的成效。
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[责任编辑：褚永慧]
