新型城镇化改革过程中户籍制度改革的探索

    尹珊珊++郭艳芬

    [摘要]户籍制度改革不仅仅是掌握户口数量的簿籍登记制度改革，而是户籍背后公民基本权益的保障，是在新型城镇化发展中人民渴望享有同等国民待遇的权利、消除社会不公平、缩小社会差异、改变中国社会的二元结构的改革。本文通过对现有户籍制度的研究发现其不少弊端，通过借鉴国外户籍制度，为我国一元制户籍制度的改革提出一些建设性意见。

    [关键词]二元制；自由迁徙；一国两策；一元制

    一、我国户籍制度的现状与弊端

    （一）我国户籍管理的现状

    当代中国户籍管理具有鲜明的中国特色，是国家行政机关依法对中国本土生活的公民的基本情况，包括居住地、年龄、籍贯、性别、迁徙情况、家庭其他成员等资料的收集、确认和登记的行政制度，主要用于人口管理。它有着深刻的时代背景、国际环境、政治根源、经济条件，是社会主义制度下的必然产物。“二元制”户籍制度就在此应运而生，即“城乡分治，一国两策”。

    由于历史的特定原因，1978年十一届三中全会为解决城乡之间存在的矛盾，调整户籍制度，适度放开人口迁徙，对“农转非”问题开始松动，允许一些特殊人员由农村迁往城镇落户。进入90年代，随着改革开放的进一步推进，城镇化建设全面开展，农民可以进城务工，“画地为牢”控制农民几十年的户籍制度开始改革。进入二十一世纪，各地市开始探索取消“农业”和“非农业”户口的区别，统一为“居民”户口，减少城乡差距，推进城乡一体化。这些伴随着经济发展特点的改革，虽然在一定程度上取得了良好的效果，但还存在一定弊端。

    （二）我国现行户籍管理的弊端

    第一，“二元制”户籍制度下，城乡居民权利与义务不平等，资源分配不均。

    目前我国“二元制”性质的社会管理制度，使居民大体分为城市与农村两大类，拥有城镇户籍身份居民享受优质资源，教育、社保、就业、养老、医疗等各方面享有优厚的权利和待遇，而农村户籍身份的居民无法比拟，这种现实的不平等形成了许多省会不平等现象。

    第二，二元制户籍制度阻碍我国城镇化建设。

    进城务工农民形成了一群特殊群体，我们一般称为“农民工”，他们由于没有城市户籍，各种社保体系难以建立，待遇也无法和城市雇员平等，权利更是无法保障。农民虽然在城市工作，但是由于户籍没有改变，依然只享有农村居民的医疗、养老等社会保障制度。一旦发生工伤和大病后，得不到有效的及时救助，出现很多社会问题，使得农民工身心都难以融入城市，不利于新型城镇化的建设。

    第三，使国家对人口的管理无法完整真实，人口统计数据偏差。

    现代户籍管理制度在实践操作上形成了人员流动，户籍不动的现象，人户分离，造成理论上的户口信息与现实中的户口信息不一致，人口统计数据不准确，重登漏登信息现象存在，难以完整真实体现国家人口现状，由此造成我国对人口管理的偏差。特别是农民工群体的激增，多年在异地城市务工经商，在当地也缴纳社保，购买房产，但户籍依然是农村，没有在所属城市进入户籍体系。地方政府在统筹基础设施和财政支出方面均会以统计的常住人口规模来设计，这样就会出现一个人数的偏误，那些在城市生活多年的农村户籍居民，由于没有进入城市户籍体系，就没有算在政府统筹之内，属于设计体系之外。这样就造成了政府对基础设施和基本财政保障的欠缺，形成了许多社会病，比如城市交通拥堵，看病难等。

    第四，限制自由迁徙，影响人力资源和社会发展。

    市场经济的发展要求人力资源作为生产要素随着市场的需要自由流动，符合市场化配置，而现在的户籍制度运用行政手段极大的限制了这种流动。城乡之间和城际之间森严的户籍壁垒，使其之间交互中断，缺乏交流，无法满足市场需要的人才配置，在一定程度上限制并影响了社会的发展。此外，农民工和外来务工经商人员作为特殊群体一直被排斥在当地体制之外，无法享有当地社会赋予的权利和待遇，身心均无法融入当地社会。同时，作为本地人也担心这些外地人占用本地资源和就业机会，显示排外倾向，这些也影响了社会的发展。

    从上述对我国现行户籍制度的介绍不难看出，“二元制”户籍制度已不能适应当前新型城镇化发展，急需改革。但“二元制”户籍制度也不是一无是处，自身具有深刻的历史烙印，体现了我国一定时期的社会特点，我们要充分分析其历史成因，才能结合当前时代特点改革户籍制度。

    二、二元户籍制度的历史成因

    （一）我国现行户籍制度的背景

    新中国成立之初，我国是一个城市化水平仅有10.60%的典型落后农业国，社会动荡已久，国力不济，经济落后，同时在政治上面临美苏冷战，西方经济封锁，支援朝鲜战争等一系列政治经济阻碍。要想在这些不利形势下自力更生，逐步完成从落后农业国向发达工业国的转变，快速提升国力，国家实行行政干预、政策导向、高度集权为特点的户籍管理制度。1954年《宪法》虽然规定：“居住迁徙自由是每一个中国公民基本权利”。但国家为保证快速建立现代工业体系，大力发展经济的需要，必须集中力量投入到城市工业化发展中，动用行政手段限制人口的自由迁徙，严格管控“农业”与“非农业”人口的流动，形成了现在实行的“二元制”户籍制度。并在1958年颁布实施了《中华人民共和国户口登记条例》，它也成为中国户籍制度的诞生标志。

    （二）我国现行户籍制度的起因

    从西方国家工业化的推进中可以看到，国家由农业社会向城市社会的转变，离不开农村人口在生产生活资料和剩余劳动力的支持。新中国成立之初，中国经过长年战乱，千疮百孔，经济水平低下，为发展国力制定了“重工战略”，以牺牲三农利益为代价，全力进行城市建设，特别是注重工业城市建设。由于城市工业化大力发展，人口骤增，造成生产生活资料缺乏，为保证国民经济基础积累，不得不运用行政手段把农民束缚在土地上，限制人口自由迁徙。鉴于上述原因，我国现行“二元制”户籍制度应运而生。

    三、国内外户籍制度的比较与借鉴

    我国现行的户籍制度具有强烈中国特色，主要体现了我国计划经济体制的特点，是城乡“二元结构”的产物，有着深刻的时代背景和政治根源，与国外的“民事登记”制度相比，存在许多差别，有些好的方式方法非常值得我们借鉴。

    我国户籍制度是通过户籍登记来证明公民身份，控制公民活动范围，来实现统计人口，维护社会治安的目的。户籍存在身份等级差异，城镇户口与乡村户口在民生方面待遇不同，城市居民有很多的特权。这种等级还带有世袭制，子女只能承袭父母的户口身份，很难改变“农村”与“非农村”身份。国外户籍制度是通过户籍法或民法典对居民实施管理，主要是登记人口信息，证明居民身份以便为政府实行公共事务政令提供参考依据，以为公民提供更便捷公共事务服务。世界上大多数国家居民身份是平等的，平等享有国家给予的各项福利待遇，公司招工一视同仁，同工同酬，居民可以自由迁徙，居民个体和户籍同步流动。

    通过以上国内外户籍制度对比发现，我国现行户籍制度与国外最大的区别在于限制自由迁徙和“一国两策”制身份等级区分。这两个方面虽然在计划经济时期稳定了社会，保证了国力的快速增长，但随着以市场经济体制为主体的城镇化改革不断深入，已不适应社会对人才需求的服务，户籍改革迫在眉睫。国外的管理模式我们可以借鉴。

    国外在人口迁徙方面的管理模式为“事后迁徙”，即人口随着市场的需求迁徙，户籍不设门槛，这就极大地调动了优质资源的流动。我国现在的城镇化进程中急需高端人才的引进，户口问题一直是阻碍的顽疾，如果放开不设限，会快速推进城镇化建设的速度。同时，我们还要吸取国外在城镇化建设初期因人口自由迁徙带来的交通拥挤，基础设施保障不利等“城市病”。我国由于城乡之间经济差距太大，许多落后地区的人们不考虑社会的需要，一窝蜂式的向大中城市迁徙，已造成大城市“城市病”的初现，如果放开户籍，是否会造成更大问题？这种观点有些偏薄。“市场经济的规则就要求人、财、物流向最能体现回报的领域和地区，实现市场最优化配置”[1]，自由迁徙是以市场供需关系为原则，不能用行政手段决定市场的需求。

    四、“一元制”户籍制度改革的实施

    根据“生产关系一定要适用生产力发展规律”的基本理论，随着社会的发展，市场经济代替计划经济，必然会出现一系列制度的不适应，“二元制”户籍制度必然会被“一元制”户籍制度所代替，这是历史发展的必然结果。具体来说“一元制”户籍制度是指公民无论生活在何地身份属性均相同，享有平等的权利，履行平等的义务，不再区分“农业”与“非农业”户口类型，统一称为“居民户口”。实施“一元制”户籍制度，要在借鉴世界各国户籍制度管理的广度下还要结合我国改革开放的基本国情，融合历史与社会发展的特殊性，制定适合我国经济发展和社会进步的制度和政策，以适应中国城镇化的深入推进和与户籍的国际接轨。

    第一，加强法制保障

    现行《宪法》中对社会经济形态做了明确阐述“国家实行社会主义市场经济”，但却没有“公民居住和迁徙自由权”的规定，要确保“一元制”户籍制度的顺利改革，离不开《宪法》的法律保障。建议在《宪法》中明确规定，以保证公民的基本权益。借鉴国外“民事登记”制度的经验，结合本国国情，尽快制定一部适用于我国经济和社会发展，具有中国特点的《中华人民共和国户籍法》，加强户籍管理的规范性。我国在1958年实施的《户口登记条例》及其相关政策法规已不适应用于当前经济发展的需要，极大限制了社会的发展。具体修订内容为：第一，取消户口带来的身份等级，实现全国统一的居民身份等级制度，提升二代居民身份证的作用，做到“一证在手，行遍全国”；第二，严格规范户口登记制度，强化户口登记的重要性，正确统计人口数量及分布情况，为国家制度政策方针提供有效数据；第三，积极调整户口迁徙政策，依规依法合理流动，避免大中城市出现严重的“城市病”。我国由于历史和文化的原因，户籍改革是一项庞大系统的工程，更要在法律的保障下才能稳步推进，更要把握时机，循序渐进，不可操之过急。

    第二，缩小城乡差距，建立统一的社会保障制度。

    随着市场经济的确认，城市逐步开放，农民涌入城市谋求更大的发展，形成了“农民工”这一特殊群体。农民工虽然在城市工作，但因户籍的问题身、心都不能真正融入城市，子女教育、社会保障、就业机会、民生问题都存在一定的差别，制约了农民工在城市的生存、扎根。因此，为保证城镇化进程的顺利进行，建立“一元制”户籍制度，取消身份等级差别，建立统一的社会保障制度，消除城镇居民依靠与生俱来的身份所享有的所有特殊待遇，实现真正意义上的人人平等。

    第三，户籍制度改革与农村土地制度改革联动进行

    户籍制度改革不仅要提升农民进城权益的保障，还要改变农村面貌，发展农村经济，缩小农村与城市的差距，使农民在自己生活的地方就能享有与城市同等的生活水平，用经济的手段影响人口迁徙。农村的改革离不开土地制度的改革，农民世代沿袭的土地是城市居民不享有的特殊权益，进程务工农民，在农村享受承包地和宅基地利益的同时也享有城市福利待遇，享受双层待遇，还对城市居民的利益有所侵占，造成了大量农民工涌入城市。农民工与城市居民争夺就业权，城市居民是否也可到农村承包土地经营？这些问题关系到农村土地的定性和流转问题，也是农民与城市居民都关系的问题。户籍改革要充分考量土地给农民带来的权益的同时还要保证城市居民也要平等享有土地资源，在城市福利待遇平等化上还有在土地上平等分配，只有这样才是真正实现户口身份的平等。因此，户籍制度的改革必须与农村土地制度改革统筹考虑、联动进行。

    注释：

    [1] 《二元还是一元：中国户籍制度改革的模式选择——国际经验及其启示》，陈成文、，孙中民，《湖南师范大学社会科学学报》-2005-04-30

    [参考文献]

    [1] 李林，韩明军.新时期我国户籍制度改革的必要性及改革思路研究[N].榆林学院学报，2010年5月第20卷第3期

    [2] 王威海，周乃宁，张雄，蒋泽.户籍制度改革的动力、阻力与途径探讨[R].复旦大学社会发展与公共政策学院.2004

    [3] 杨红香.我国户籍制度改革现状[N].湖南公安高等专科学校学报. 2009年4月第21卷第2期

    [4] 陆益龙.户籍制度——控制与社会差别[M].北京商务印书馆. 2003

    [5]杜佑. 通典·食货三·乡党[M]. 北京： 中华书局，1988.

    [6]万川. 户口迁移手册 [M]. 武汉： 华中师范大学出版社，1989.

    [7]公安部治安局. 户口管理资料汇编 [M]. 第 1 - 3册，北京： 公安部三局，1964，1982，1986； 第 4- 5册，北京： 群众出版社，1993、2001； 第 6- 7册，北 京： 中 国 人 民 公 安 大 学 出 版 社，2004， 2008.

    [8]万川. 中国户籍制度论稿 [M]. 北京： 群众出版社，2008.

    [9]韩俊杰. 不能承受人口激增带来的压力，郑州 。户籍新政。部分叫停 [N]. 中国青年报，2004 - 09- 15.