内陆进口肉类指定口岸质量安全风险管控措施探讨
耿鑫+张雅岭+闫超逸+徐洁冰+柴森
摘要：借助河南进口肉类指定口岸郑州和漯河两个查验区及双汇、众品、永达等进口肉类企业实际，探讨和研究内陆地区如何应用海铁、海陆联运方式，通过对进口肉类各环节的风险点分析排查以及配套管控措施研究，来保障进口肉类流程更顺畅、质量有保障，潜在风险被发掘、安全措施能实施。以最大限度地保障人类身体健康和农牧业有序发展。
关键词：进口肉类；口岸；质量安全；风险管控
中图分类号：X954 文献标识码：B 文章编号：1007-273X（2016）10-0049-03
进出口贸易方式多样化、世界各国资源共享并深度融入，已成为当今世界经济贸易的一大特点，我国正处在经济发展转型期，“买全球、卖全球”的呼声正在一步步成为现实甚至“家常便饭”。近年来，我国内陆地区发展国际空港、国际陆港，建设“无水港”的势头强劲，理念超前，在内陆地区开展进口特定产品指定口岸需求迫切。以肉类为例，传统进口肉类指定口岸主要集中在沿海地区，但因业务过于集中，相关设备设施陈旧、检验检疫监管手段受限、口岸综合防控能力偏低等问题凸显，导致口岸检验检疫监管风险加大，也难以满足企业目前“短、平、快”和“规模、效益”及“时间差、价格差”的需要。
在此背景下，《国务院关于改进口岸工作支持外贸发展的若干意见》（国发〔2015〕16号）明确提出：“支持地方依托口岸发展经济。在有条件的口岸支持建设检验检疫指定口岸”。2015年5月国家质检总局发布第64号公告，规范进口肉类指定口岸的管理工作，对进口肉类指定口岸实施动态管理。截至2016年10月，全國已获批的进口肉类指定口岸有59个，涉及21个直属局，17个省、市和自治区，其中包括8个内陆进口肉类指定口岸。
河南进口肉类指定口岸郑州和漯河两个查验场作为我国首个批准的不沿海、不沿江、不沿边的内陆进口肉类指定口岸，正式运营一年来，两地检验检疫部门通过对进口肉类收货人、运营企业、报检人员和出口商及代理商培训，对运输车辆实施备案管理、对运输过程进行GPS定位等措施，实现了质检总局公告中的“三原”（即原集装箱、原铅封、原证书）管理要求，1～10月份，共进口肉类产品1 049批，4.51万t，货值9 175万美元。来源国家包括美国、加拿大、澳大利亚、丹麦、荷兰、爱尔兰、罗马尼亚、法国等12个国家。查验时未发现拆包、异味、夹带、产品变质等异常情况，实验室送检的3 900个检测项目均未检出或发现兽残、重金属超标或其他禁止使用的有害物质。
笔者作为两个查验区筹建、验收、运营、查验的直接参与者之一，在总结内陆地区进口肉类质量安全基础上，拟结合工作实际和企业运营现状，就风险点分析排查和具体管控措施进行专门探讨，以期对行业整体水平的提高有所借鉴，并与同行交流。
1 主要风险点排查
（1）进口肉类产品自身风险。一是全球动物疫病依然复杂，禽流感、口蹄疫、疯牛病、非洲猪瘟等重大动物疫情在欧洲、南美、北美等我国进口肉类主要来源地仍有发生。二是近年来，部分有毒有害物质在我国进口肉类产品中仍有检出，包括环境污染物（如二
噁英）、微生物（如沙门氏菌、金黄色葡萄球菌）、兽药残留（如莱克多巴胺）等。三是非传统食品安全问题突显。如随着科技进步和发展，农业生物技术使转基因动物饲料原料的使用成为全球关注热点；跨境电商的发展，对进口肉类监管方式创新方面的挑战愈加迫切。
（2）人为因素带来的风险。随着新一轮“大开放”时代的到来，内陆申建进口肉类指定口岸热情高涨，设想超前。但因统筹考虑不周，调研不充分，未全面考量当地经济承载能力和外贸发展潜力，对进口肉类业务估计过于乐观，甚至只为眼前政绩，验收通过后，长期处于业务欠缺或多年没有业务，政府无力补贴，运营企业维持困难。另外一种情况是一些内陆指定口岸人员不足，查验能力与进口总量不匹配，不能严格按要求做到对每个集装箱全部卸货查验，不能满足进口业务需求。
（3）冷链查验和储存设施风险。国家质检总局于2015年6月发布公告，明确了进口肉类指定口岸基础能力建设要求，其中要求冷链查验和储存一体化设施具备冷链查验和存储相关功能。冷链查验平台应能满足对适当数量集装箱实施查验，储存设施应符合进口肉类备案冷库要求，冷链查验平台应相对封闭，配备有制冷设备及遮盖封闭设施（如密闭气帘，缓冲通道等设施）。但在建设和使用过程中，会出现指定口岸的冷库因暂时未进口肉类产品而不能持续保持冷库规定的温度、或因冷库材质不过关、密闭不严导致冷库制冷效果打折扣，查验平台温度不符合规定要求、有无关人员进出，防护措施不力等现象。
（4）冷链运输过程中的风险。随着内陆进口肉类业务的扩展，目前从沿海口岸运往内陆指定口岸的肉类产品按照“三原”原则，分别采取了海陆、海铁或海河联运等模式进行运输，期间因需要“换船”、“转船”操作等原因，会存在换货、调包及电源插拔松动导致集装箱制冷效果差等问题；若运输企业一味追求利润，为节约燃油费用，不能在运输全过程全面开启制冷设备，而是采取“间歇式”制冷，则会导致肉品中心温度不能达标。
（5）后续经营及管理的风险。排除“走私”、“变质”肉类（属另案处理范畴）之外，进口肉类产品收货人或代理商后续经营中存在最大的风险是重经营轻管理现象比较普遍，如《进出口肉类产品检验检疫监督管理办法》中要求进口肉类产品收货人应当建立肉类产品进口和销售记录制度，记录应当真实，保存期限不得少于2年。从部分口岸检查反馈情况看，进口商或代理商往往在取得进口肉类产品检验检疫证明后，不能按要求登录专门系统录入进口肉类产品信息，销售时不能及时记录产品流向或记录不详细，致使进口肉类流向不清，不能实现追溯。
（6）其他工作风险。内陆进口肉类安全风险评估和预警工作起步较晚，尚未像沿海地区那样建立统一完善的检验计划和规范的流程；未完全建立进境肉类指定口岸的自动抽批系统，人为决定抽样比例，抽样存在随意性隐患；E-ciq系统未全面运行，检测体系未能有效覆盖不同产品和检测项目。
2 针对性管控措施
（1）继续推行国内市场准入和进口肉类检疫审批制度。严格限定《检验检疫准入名单》的国家及企业产品，对向中国出口肉类的国外生产、加工、存放企业实施卫生注册；继续对进口肉类收货人、进口肉类存储冷库以及国外出口商或代理商实施备案管理。对肉类跨境电商贸易，借助《食品安全法》实施条例征求意见之际，建立由质检总局牵头商食药局、商务部等制定针对性措施进行规范。
（2）内陆进口肉类指定口岸本身就是一种创新，在政府申建过程中，检验检疫部门要主动发挥职能、技术和人才优势，提前介入，在政府选址、规划及相关设施的建设中进行及时的帮助和指导；建设过程中，适时建议由政府牵头到先进地区现场参观，指导建设单位配置检验检疫监管必须的设施设备，统筹考虑检测能力、人员配备、后续管理等工作，事先做好自查验收，必要时邀请业内专家现场指导。
（3）对于新建、改建或扩建的内陆进口肉类指定口岸，可由地市级政府牵头成立建设指挥部（小组），吸纳规划、城建、消防、技监、海关、检验检疫等部门的业务技术人员做好论证，学习交流相关法规和建设要求，提前做好统筹规划和设计，把好选材用料关，以保证建设质量。
（4）冷链运输过程是内陆口岸有别于沿海口岸的一大特点，如何保证运输过程的安全特别是突发状况的应急处置工作是国家质检总局和农牧部门及社会各界关注的焦点，“三原”原则、“关检合作‘三个一”（一次申报、一次查验、一次放行）等措施基本可以保证由沿海运往内陆地区的肉类产品“不换货”、“不调包”。实际监管中，检验检疫机构还可通过核查运输车辆运行轨迹图和火车运行日志、对运输车辆备案和GPS定位、规范进口程序等措施来保证运输安全。
（5）我国对高风险的进境肉类产品实施了国外卫生注册和检疫审批制度，并把国外官方卫生证书延伸为源头监管的主要手段之一，通过双边议定书形式要求国外官方按照我国要求对输华肉类实施严格监管后出证，以杜绝假证、错证以及夹带的行为。所以，正规渠道的进口肉类后续管理的关键在进口商，早在2012年4月国家质检总局就发布55号公告，对进口食品进出口商备案及食品进口记录和销售记录作了明确规定。其中，进口肉类收货人在取得《入境货物检验检疫证明》2日内须登录专门系统录入该批货物信息，之后销售的货物还要及时录入系统，记录流向等信息。
3 工作感想和体会
（1）政府重视，全面统筹是关键。进口肉类涉及国外食品安全和国内多部门监管，鉴于目前国内外食品安全事件的复杂性，需要地方政府牵头，多方共治，信息共享。实践证明，只有在政府的统筹协调下，才有利于进口肉类贸易的顺利通关、快捷通关、安全通关，并能进一步减轻企业负担，最大限度地保障国内畜牧业安全和消费者利益。
（2）内陆进口肉类及其他指定口岸的进一步开放，弥补了内陆地区发展外贸经济的缺憾，漯河及双汇进口肉类的特别需求，为漯河指定口岸查验场注入了活力，为内陆地区建设指定口岸探讨了模式，其常态化运行得到了总局及省、市政府领导的充分肯定和周边企业的热烈拥护，为更多内陆指定口岸顺应“一带一路”战略的需求，推动“一带一路”肉类及相关产品贸易打通了道路。
（3）要推动地方政府主动申建、主动参与。检验检疫部门可根据当地经济发展形势以调研报告、信息专报形式向政府提供内陆进口肉类指定口岸的建设性建议，让政府予以权衡后主动参与到指定口岸的建设规划中来，并充分认识到指定口岸建设的重要性，既提升自身工作地位，又促进外贸经济发展。千万不要被政府或企业“绑架”，更不能去“忽悠”政府被动建设。直属局层面还要及时建议省政府全面统筹，避免一个省或相邻省多地建设而导致将来口岸建成后没有业务或形成恶性竞争，给工作带来被动局面。
（4）抓准关键时刻和建设重点。立项开始就要考虑本市和全省的产业布局和发展规划，如果未来3～5年当地没有相关支柱产业支撑该项业务，建议不可贸然行事，况且进口肉类指定口岸还有批准建设后2年内必须申请验收的要求。确定立项后，建设的重点在技术用房和一体化冷链设施上，并且这两个设施最好能建在一起，以方便日后工作。具体实施过程中，要紧跟过程，避免出现“拆东墙补西墙”、“虎头蛇尾”现象。
（5）适时组织交流指导。建设之前，可到其他类似已建成的口岸参观学习，直观直接，但忌照搬。建设过程尤其是在基建结束后，可邀请系统专家现场指导，必要时微调方案，以免验收时不方便整改。在合适的时机建议地方政府带队到直属局汇报交流口岸建设情况，一可体现政府的重视，二可为协调验收打好基础。
4 工作设想与建议
（1）做到全国“一盘棋”。借助E-ciq上线运行之机，进一步严格进口肉类安全监管，建立科学严密、统一协调的进口肉类安全监管体系。
（2）发挥企业主体责任。在进口肉类监管方面进一步转变职能，充分发挥进口肉类生产企业质量责任主体作用，建立“政府引导、企业主体、行业自律、社会共治”的进口肉类安全监管体系。
（3）创新监管制度。推进全面深化改革，创新一批适应“新常态”要求的监管制度，全面提升保障食品安全与服务国家发展的能力。如加强对进口肉类收货人销售记录和货物流向的检查，使之成为常态化、制度化；鼓励肉类进口商和代理商加强沟通协调，成立相关协会，规范会员义务，明确职责，加强自律，从而提高对整个行业的把控能力。
（4）建立大数据监管平台。建设“互联网+安全”智慧监管大数据平台，开展全员培训，由对货物的查验向对生产厂家的监督转变；记录不同国家、不同生产工厂的不合格货物信息，定期通报，形成黑名单；全面推进口岸电子化体系建设，利用多种手段加强检验能力，提高人力资本质量，实现提质增效。
（5）建立新型进口肉类口岸检验监管体系。要准确评估风险，对各种进口肉类的预期风险准确预测，合理配置监管、检测资源；促使肉类进口主体主动改善进口肉类品质，在新体系下拥有強烈的意愿加强自我约束；同时要运用法律手段，有威慑力地实施惩罚，对于高风险产品的来源地和进口商加强监管，强化检查；对于造成严重食品安全事件的责任主体充分追责，通过强化监管、扣留检验，直至暂停进口、取消资格等措施提高其犯错成本。
（6）加强实验室检测水平。为保证实验室检测准确、方便和快捷，应采取整合检测资源或及时采购急需的实验仪器设备。实验室要加强检测全过程的质量控制，严格管理好样品的规范传递，做好各类技术人员的培训工作，主动加强与肉类口岸检疫部门的联系与沟通，保障进口肉类产品能检得快、检得准，异常情况检得出。
